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Privatización británica: llevar el capitalismo al pueblo

El colapso mundial del socialismo estatal ha creado una nueva inevitabilidad: el aumento de las instituciones económicas gratuitas. La pregunta que enfrenta las naciones de todo el mundo ya no es si introducir o ampliar la práctica del capitalismo, sino solo cómo hacerlo. Si bien no hay un plan para transformar una economía de comando en una gratis, […]
Privatización británica: llevar el capitalismo al pueblo

El colapso mundial del socialismo de Estado ha creado una nueva inevitabilidad: el surgimiento de las instituciones económicas libres. La pregunta a la que se enfrentan las naciones de todo el mundo ya no es si introducir o expandir la práctica del capitalismo, sino solo cómo hacerlo. Si bien no hay un plan para transformar una economía dirigida en una economía libre, la experiencia del Reino Unido desde 1979 muestra claramente un enfoque que funciona: la privatización.

En el Reino Unido, la privatización ha hecho maravillas. En 1979, los empréstitos y las pérdidas de las industrias estatales eran de unos 3.000 millones de libras esterlinas al año. Pero de 1989 a 1990, las empresas privatizadas por el gobierno de Thatcher engordado el monedero del gobierno en unos 2.000 millones de libras.

Además (aunque esta no fue la razón principal para poner a las empresas en manos privadas), las propias ventas han generado sumas considerables: más de 34 000 millones de libras esterlinas hasta la fecha. Junto con una economía general drásticamente mejorada, estos ingresos hicieron posible transformar el requisito de endeudamiento del sector público del Reino Unido en un reembolso de la deuda del sector público y reembolsar en un período de dos años 12,5% de la deuda nacional neta.

De hecho, la privatización ha demostrado ser capaz no solo de rescatar industrias individuales y de toda una economía que se dirige al desastre, sino también de transformar las actitudes públicas hacia la responsabilidad económica y el concepto de propiedad privada.

Iniciada como un experimento radical, la privatización funciona tan bien que se ha convertido en un proceso práctico mediante el cual una industria estatal puede incorporarse al mercado libre con beneficios visibles y a menudo dramáticos para la industria, sus empleados, sus clientes y para los ciudadanos que la liberan comprando sus acciones. Más importante aún, la privatización se ha convertido en un proceso educativo mediante el cual la población de un país puede captar las creencias y los valores fundamentales de la libre empresa.

Persuadir a los escépidos

Cuando mi partido asumió el cargo en 1979, heredamos una economía en serios problemas. Llevaba años deteriorándose, pero en la década de 1970 el descenso se aceleró. Estábamos convencidos de que una causa importante era el grado de control gubernamental sobre la industria, porque vimos entonces lo que el colapso del socialismo ha hecho tan evidente: las industrias estatales siempre se desempeñan mal.

Sin embargo, a juzgar por la experiencia del Reino Unido a principios de la década de 1980, los gobiernos que planean la privatización pueden esperar la oposición de los políticos (incluidos algunos de su propio partido), la hostilidad dentro de las industrias que se privatizarán, la resistencia de la comunidad financiera y el desconcierto de la población en su conjunto.

En 1983, el gobierno conservador británico estaba haciendo frente a una serie de problemas políticos formidables: el alto desempleo y las secuelas de la recesión entre ellos. Muchos de mis colegas ministeriales y varios miembros conservadores del Parlamento consideran que una política tan controvertida como la privatización debería quedar en un segundo plano. ¿Cuál era el propósito, preguntaron, de agitar otro nido de avispones? El propósito, por supuesto, era mejorar drásticamente la economía del Reino Unido y así ayudar a resolver esos otros problemas. Y eso es lo que ha pasado.

Pero en ese momento, la privatización aún no había demostrado su valía. El público en general sabía poco sobre los mercados de capitales y se mostró escéptico sobre lo que significaba realmente la privatización. Los medios de comunicación estaban dando la máxima cobertura a las preocupaciones sobre los intereses nacionales y de los consumidores. Y dos privatizaciones tempranas, muy controvertidas, fueron objeto de un amargo ataque por todos lados por ser sobrevaloradas (Britoil se vio afectada por el colapso de los precios del petróleo) o de precio inferior (Amersham International, que fabricaba materiales radiactivos para la industria y la medicina, no tenía equivalente en el mercado y, por lo tanto, era singularmente difícil de poner precio).

Hicimos todo lo posible para presentar el argumento intelectual a favor de la privatización en discursos, reuniones, seminarios y sesiones informativas con políticos, financieros, empresarios y periodistas, y tratamos de educar a los votantes sobre los beneficios potenciales de la privatización para las industrias involucradas y para el país en general. Pensamos que era especialmente importante disigar los temores de los empleados de las industrias estatales.

Al mismo tiempo, sabíamos que la forma más rápida y eficaz de superar el escepticismo sería llevar a cabo una privatización muy grande, exitosa y muy visible. Esto lo hicimos con la venta de British Telecom en 1984, la mayor flotación pública que el mundo haya visto jamás.

La comunidad financiera ofreció una de las resistencias más rígidas: dudaban de la capacidad de los mercados de capitales para absorber una oferta tan enorme y no deseaban ampliar esa capacidad extendiendo la propiedad de acciones al público común. Recuerdo una reunión particularmente agrimoniosa en la que ensalcé las virtudes de la propiedad de acciones más amplia cuando el director de una gran casa de bolsa se dio cuenta de repente a lo que me refería. «Pero John», dijo con voz conmocionada, «no queremos todos esos tipo de personas que poseen acciones, ¿verdad?»

Muchos políticos y financieros dudaban de si la gente común alguna vez sería capaz de entender la propiedad de acciones o si (y esto, sorprendentemente, es un argumento que todavía se escucha) es «correcto» dejarles correr riesgos con su dinero.

Las personas con actitudes condescendientes y equivocadas como estas rara vez se dejan llevar por argumentos verbales. Pero la venta real de British Telecom se convirtió en un gran persuador. Antes de BT, la mayor venta de acciones del mundo había sido una oferta secundaria de una empresa ya existente, AT&T, a poco más de$ 1 billón. Planeamos vender más de 4.000 millones de libras en acciones de BT. La sabiduría convencional sostenía que simplemente no se podía hacer.

Pero lo fue. Y no solo se vendió, sino que tenía nueve veces más de suscripciones. Más de dos millones de personas querían comprar acciones de British Telecom, demostrando de la manera más clara posible que la gente común entiende lo que son los mercados de capitales y la propiedad de acciones y que tienen apetito por ambos. Quizás aún más significativo, más de 90% de los empleados de BT compraron acciones de su propia empresa. Desde ese momento decisivo de la venta de British Telecom, todas las ofertas de privatización del Reino Unido han tenido un exceso de suscripciones.

El fracaso de la propiedad estatal

El alcance del control estatal en Gran Bretaña nunca se acercó a las economías de mando de Europa del Este, pero en 1979 seguía siendo considerable. Desde la Segunda Guerra Mundial, los sucesivos gobiernos laboristas habían nacionalizado la industria del carbón, la industria siderúrgica, la generación de electricidad, el suministro de gas, los ferrocarriles, los muelles, los canales y los camiones. El gobierno era propietario de prácticamente toda la industria de las telecomunicaciones, junto con aeronaves y construcción naval, gran parte de la fabricación de automóviles, petróleo del Mar del Norte e incluso producción de chips de silicio.

El desempeño general de estas industrias se caracterizó por un bajo rendimiento del capital (en algunos casos negativo), baja productividad, costos elevados, precios elevados, malas relaciones laborales, uso ineficiente de los recursos y servicio insatisfactorio a los clientes. No fue la calidad de la fuerza de trabajo la que produjo estos males; había gente con talento y energía en todos los niveles de las industrias nacionalizadas. La propia naturaleza de la propiedad estatal es la culpable, porque la propiedad estatal produce ineludiblemente malos resultados.

Para empezar, las prioridades de los políticos electos son diferentes y, a menudo, están en conflicto con las prioridades de los gerentes empresariales eficaces. Sin embargo, en las industrias estatales, los políticos están a cargo, lo que significa que cuando los políticos no pueden resistirse a involucrarse en lo que deberían ser decisiones de gestión, las prioridades políticas prevalecen sobre las comerciales. Los políticos pueden anular los juicios comerciales para construir una nueva fábrica en una zona donde los votantes necesitan empleo, o pueden negarse a cerrar una planta antieconómica. Pueden involucrarse en políticas que afectan a la contratación y al tamaño de la fuerza de trabajo. Además, los plazos políticos, regidos por las elecciones, suelen ser incompatibles con los ciclos temporales más largos que las empresas necesitan.

Esto no quiere decir que los objetivos políticos sean de alguna manera falsos. Las cuestiones que afectan al empleo, por ejemplo, son preocupaciones adecuadas para los políticos electos. Pero una preocupación por los puestos de trabajo que anula la necesidad de que una industria siga siendo competitiva no solo perjudica a la industria, sino que puede provocar pérdidas de empleo aún mayores a largo plazo.

A los políticos les ha resultado especialmente difícil resistirse a interferir en las políticas de precios de las industrias estatales, lo que resulta especialmente perjudicial cuando distorsiona el funcionamiento del mercado. Un ejemplo bueno, aunque sombrío, ocurrió a principios de la década de 1970 cuando British Gas Corporation se doblegó ante la presión política y mantuvo los precios internos artificialmente a la baja para evitar los efectos de las crisis petroleras de la OPEP. Sin embargo, los bajos precios del gas socavan la posición competitiva de las empresas eléctricas, que queman carbón. Esto, a su vez, contribuyó a problemas de exceso de capacidad en la industria eléctrica y a los problemas de producción y almacenamiento excedentes de la industria del carbón. La escasez de gas se desarrolló, lo que obligó a British Gas Corporation a rechacar nuevos negocios industriales y aumentó la presión para importar más gas. Mientras tanto, los consumidores domésticos abandonaron sus calefactores eléctricos de almacenamiento nocturno, que usaban energía fuera de las horas pico a un costo menor, y cambiaron a gas, sin darse cuenta de que ningún gobierno podía permitirse que la industria mantuviera indefinidamente el precio del gas artificialmente bajo. Eventualmente, por supuesto, los precios del gas subieron dolorosamente para ponerse al día con el mercado, y todo el sistema se desenrolló en la dirección opuesta.

El conflicto entre los objetivos comerciales y políticos es particularmente visible en las transacciones financieras de las industrias nacionalizadas porque la propiedad estatal restringe su acceso al capital de varias maneras críticas. Por ejemplo, sus reclamos sobre el dinero público deben competir con las demandas de nuevos hospitales, escuelas, carreteras y todas las demás demandas populares electoralmente sobre los fondos gubernamentales, y son los políticos electos, no los empresarios, quienes toman la decisión sobre dónde gastar o invertir los ingresos fiscales.

La propiedad estatal también limita la capacidad de una industria de buscar préstamos e inversiones en otra parte. Cuando una empresa estatal pide dinero prestado, el gobierno suscribe sus préstamos, lo que los hace indistinguibles de todas las demás formas de endeudamiento del sector público. Puesto que la primera responsabilidad del gobierno debe ser para con la economía en su conjunto, y dado que es inevitable que las necesidades de las empresas estatales individuales pasen a un segundo plano frente a los requisitos macroeconómicos, los políticos a menudo deben limitar la capacidad de las industrias estatales para obtener préstamos.

En cuanto a la inversión, la propiedad estatal significa que las industrias nunca pueden atraer capital de riesgo genuino. No es una solución decir: «Vamos a fingir que lo son no en el sector público». Los inversores entienden la realidad y no optarán por poner capital de riesgo donde no pueda cosechar las recompensas de una verdadera propiedad de acciones.

Eliminar todas estas limitaciones mediante la privatización tiene el beneficio añadido de hacer que las industrias compitan por préstamos y capital de riesgo. Esta competición es en sí misma un fuerte impulso para mejorar el rendimiento. Cualquier empresa que desee atraer capital está sujeta a las difíciles preguntas de los financieros y analistas, que son excelentes jueces sobre la eficacia con que una empresa utiliza sus recursos y cuán probable es que sobreviva a la disciplina del mercado.

Supervivencia e interés propio

La falta de esta disciplina del mercado es otra razón por la que las industrias estatales tienen un desempeño deficiente. El hecho claro, aunque desagradable, es que las industrias nacionalizadas no tienen que tener éxito para sobrevivir, y todos los que trabajan en ellas lo saben. Las industrias estatales dependen para su supervivencia del gobierno, no del mercado. Los financieros y los analistas nunca hacen preguntas difíciles, y eso elimina un estímulo importante que de otro modo impulsaría a la industria privada a innovar, aumentar la productividad, mejorar la eficiencia y hacer todo lo posible para satisfacer las necesidades de los consumidores.

Me refiero a que el estímulo no es solo la esperanza de mayores recompensas, sino también la posibilidad siempre presente de fracasar. Esto es lo que significa realmente la frase «disciplina del mercado»: la posibilidad de quebrar, quebrar, quebrar, quebrar, quebrar el negocio, levantarse del vientre. Cuando toda una industria sabe que el gobierno siempre sacará su grasa del fuego, el resultado es inercia, ineficiencia y escasa atención a los deseos y demandas de los consumidores.

Por poner un ejemplo: antes de la privatización, la British Gas Corporation tenía el monopolio de la venta de aparatos de cocina a gas, y sus puntos de venta ni siquiera figuraban en la guía telefónica.

En las industrias estatales no hay ningún incentivo para servir al cliente, ni recompensa por hacerlo bien ni castigo por hacerlo mal. Las industrias estatales simplemente ignoran el interés propio como una fuerza motivadora, y no es necesario ser cínico con la naturaleza humana para predecir el resultado.

Creo que esta incapacidad para aprovechar el poder del interés propio es la razón más importante por la que las industrias nacionalizadas tienen un rendimiento tan deficiente. El interés propio no es un mal atributo para ser reprimido; es simplemente el impulso que tiene la gente de mejorar su suerte, de mejorar las cosas para sí mismas y para sus familias. Ha sido el motor del progreso desde los albores de los tiempos, y pretender lo contrario es ignorar una de las fuerzas más poderosas disponibles para mejorar la calidad de vida.

Los filósofos del sector público siempre han negado explícitamente el interés propio como motivo de los empleados y directivos de industrias nacionalizadas. Pero no se puede abolir el interés propio negándolo. Naturalmente, los gerentes de las industrias estatales quieren que sus organizaciones crezcan y prosperen. Pero en una industria nacionalizada, este resultado no depende de los clientes, sino de las políticas gubernamentales. Por lo tanto, los gerentes miran hacia el gobierno, y el gobierno mira hacia atrás, todo en una especie de circuito cerrado orientado al productor en el que el consumidor no figura y en el que nadie presta la atención que merece a las señales del mercado.

Sin embargo, los mercados no son estáticos aunque los productores lo estén. Los patrones de compra cambian inevitablemente a favor de aquellos que mejor satisfacen y anticipan las necesidades de los consumidores. Cuando las industrias estatales orientadas a los productores encuentran una disminución de su cuota de mercado y su posición competitiva se deteriora, su reacción habitual es exigir más urgentemente al gobierno que aumente la inversión, los subsidios y las limosnas simples.

Además, cuando las industrias estatales ocupan una posición dominante en la economía de un país, las actitudes orientadas a los productores también se exageran al sector privado. Recuerdo una experiencia sorprendente al comienzo del primer mandato del partido conservador en 1979, justo después de haber hecho campaña y ganar en una plataforma que hacía hincapié en la empresa, el libre mercado y una menor participación del Estado en la industria. Uno de los primeros grupos que me visitó como Ministro del Carbón fue de la Association of British Mining Equipment Companies. Las empresas de equipos mineros no eran de propiedad estatal, pero la industria del carbón sí. Mis visitantes presionaron para que aumentaran los subsidios del gobierno a la industria del carbón para que pudiera comprar más equipos. Su mentalidad era típica de gran parte de las empresas británicas de la época: para hacer más negocios, había que hacer más negocios con el gobierno, no en el mercado.

El poder de la propiedad

Estos tres factores —la subordinación de los objetivos comerciales a los objetivos políticos, el hecho de que la supervivencia no depende del éxito y la incapacidad de aprovechar el poder del interés propio— son las causas fundamentales del mal desempeño de las industrias nacionalizadas, porque estos males no se pueden curar mientras las industrias permanecen en manos del gobierno, la única solución es privatizarlos.

En el Reino Unido, las nuevas empresas privadas han justificado nuestras creencias con un mejor desempeño en todas las áreas: ganancias, productividad, relaciones laborales y servicio al cliente. En British Airways y British Gas, por ejemplo, la productividad por empleado ha aumentado un 20%%. En Associated British Ports, las perturbaciones laborales comunes en los años 70 y principios de los 80 han desaparecido prácticamente. En British Telecom, la tasa general de fallos de llamadas ha bajado de 1 en 25 a 1 en 200, y ya no hay lista de espera, como siempre había antes de la privatización, para instalar un teléfono. Los teléfonos públicos de BT también son más accesibles. Solía ser un verdadero desafío encontrar uno que funcionara. Las estadísticas publicadas indican que 75% estaban «operativos» en la década de 1980, aunque cualquiera que buscara un buzón de llamadas en una zona urbana probablemente habría cuestionado esa cifra% de los teléfonos públicos funcionan, y hay muchos más.

La experiencia del Reino Unido muestra claramente que la privatización mejora el desempeño de las industrias estatales y fomenta un uso más eficiente de los recursos en toda la economía. Pero la mejora del rendimiento es solo el primero de los tres argumentos a favor de la privatización que ilustra la experiencia británica. El segundo es la extensión de la propiedad individual y la transformación que produce en las actitudes públicas. La tercera, sobre la que volveré en un momento, es la forma en que la privatización induce al gobierno a retomar su función reguladora adecuada.

En teoría, habría sido posible privatizar las industrias estatales en Gran Bretaña sin extender la propiedad directa del capital al enorme número de personas comunes que, de hecho, han comprado acciones. Las industrias podrían haberse vendido a los grandes inversores institucionales que anteriormente constituían prácticamente la totalidad del mercado bursátil del Reino Unido. Pero difundir la propiedad de la manera más amplia y profunda posible fue parte integral de nuestra política de privatización, y por varias buenas razones.

En el nivel más obvio, se produce un cambio visible en los trabajadores cuando se convierten en copropietarios de sus empresas a través de los planes de participación de los empleados. El Consorcio Nacional de Carga es un ejemplo interesante. Poco después de la compra de los empleados, los gráficos subieron en los depósitos de NFC de todo el país mostrando los movimientos en el precio de las acciones. De hecho, los nuevos propietarios de la empresa crecieron tan preocupados por la rentabilidad que, durante las negociaciones salariales, presionaron a su sindicato para que reduzca sus demandas salariales.

Cuando las personas tienen un interés personal en algo, piensan en ello, se preocupan por ello, trabajan para que prospere. Las personas quieren poseer propiedades y aprecian plenamente el valor de la propiedad de acciones como activo de capital flexible. La mayoría de las personas poseen cantidades muy modestas de acciones, pero lo que posean a menudo representa su primera fuente de ingresos más allá de un total y, para muchos, una aterradora dependencia de su salario semanal. El pequeño grupo de accionistas individuales en 1979: apenas 7% de la población británica, ha crecido a más de 25% en 1991.

Sin embargo, uno de los aspectos más reveladores del proceso de privatización en Gran Bretaña fue la amargura con que los opositores se resistieron a todos los intentos de difundir la propiedad. Los ataques a la privatización incluían acusaciones de «vender plata a la familia» y otros intentos de dar a entender que a la gente le estaban robando algo que ya poseía. Los sindicatos, en particular, intentaron disuadir a sus miembros de comprar acciones en las empresas para las que trabajaban. Pero los empleados de las industrias estatales respondieron con entusiasmo a la oferta de acciones: en British Aerospace, 89% de la mano de obra elegible compró acciones. En Associated British Ports, eran 90%. En British Telecom, 96%. Tanto en Amersham como en Cable & Wireless, 99%.

La propiedad personal adquiere una importancia aún mayor en los antiguos estados socialistas y comunistas donde las personas nunca han poseído activos. Si yo fuera consultor de privatización de cualquier nación, en particular de una nación exsocialista, recomendaría que la extensión más amplia posible de la propiedad individual sea una parte central de su programa. Poseer propiedad privada tiene un poder inigualable para enseñar las responsabilidades y las recompensas de una sociedad libre.

Pero también desaconsejaría regalar acciones gratis. Esta sugerencia se hace repetidamente como una forma rápida de poner a las industrias públicas en manos privadas con un mínimo de alboroto. Sin embargo, pasa por alto el punto de Thomas Paine de que «lo que obtenemos demasiado barato lo valoramos demasiado a la ligera». Para que los propietarios, las empresas y los países logren los beneficios de gran alcance de la propiedad individual, las personas deben tomar sus propias decisiones de compra y deben dedicar parte de sus propios recursos a la elección.

El papel adecuado del Estado

El tercer gran beneficio de la privatización, tras la mejora del desempeño de la empresa y la ampliación de la propiedad, es la forma en que obliga a todos los involucrados a pensar en el papel del estado como regulador en lugar de propietario.

Cuando el gobierno es dueño, las preocupaciones de un propietario dominan su pensamiento. Si observamos los registros parlamentarios de los 40 años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, cuando la nacionalización estaba en su punto máximo, vemos que los debates sobre las industrias estatales se centraron en cuestiones tales como las necesidades de inversión, las pérdidas, las deudas, las relaciones laborales y los récords de huelgas. Se dedicó poco tiempo a la obligación más difusa del Parlamento de proteger a los consumidores.

Sin embargo, más allá de los debates, todo el proceso parlamentario —de hecho, el propio gobierno— se centró en la gestión de la industria. No podía ser de otra manera cuando los departamentos eran los patrocinadores reales de determinadas empresas, cuando los ministros individuales tenían que defender sus industrias contra el Tesoro, cuando equipos enteros de funcionarios públicos tenían que trabajar a tiempo completo para resolver problemas industriales y discutir con los gerentes: ¿Debería este astillero ¿se cerrará una zona de alto desempleo? ¿Dónde podemos encontrar más dinero para invertir? ¿Cómo se puede resolver esta perjudicial huelga en la industria automotriz? Las presiones sobre el Estado como propietario fueron inmediatas y muy visibles.

Las personas que se quejaban de un servicio deficiente simplemente no generaban la misma urgencia. Cuando un constituyente tenía un problema con una industria nacionalizada y me lo planteaba a mí —o a cualquier otro miembro del Parlamento—, nuestro procedimiento consistía en tratar el asunto con el ministro responsable o directamente con el jefe de la industria, que casi invariablemente respondía que, por supuesto, podía resolverlo fácilmente. problema particular de inmediato, si tan solo su industria no se ve obstaculizada por la tacañería del gobierno en términos de gastos de subvenciones a la inversión. Dado que los ministros se sentían obligados a defender el historial de gastos del gobierno, el debate se desarrollaría en líneas predecibles y el problema del constituyente seguiría sin resolverse, de hecho, sin resolver.

Todo esto ilustra simplemente una verdad bastante obvia: los propietarios de una industria están más interesados en sus propios problemas que en los del electorado.

Este cambio en la postura del gobierno de propietario y proveedor a la de vigilante y regulador ha tenido una profunda importancia. Ahora los políticos electos pueden proteger enérgicamente los intereses de sus electores. Ahora los debates parlamentarios tienen que ver con el servicio a los clientes, no sobre las necesidades de las industrias. Ahora mis cartas a los ejecutivos de la industria privatizada sobre los problemas de los constituyentes reciben respuestas dirigidas directamente al problema planteado, generalmente con soluciones. Ahora, cuando se pide al gobierno que tome decisiones que afectan a estas industrias, primero consulta los intereses de los consumidores. ¿El gobierno, como propietario de British Airways, habría permitido a United y Delta volar a Heathrow y aumentar drásticamente la competencia y las opciones de los consumidores? Difícilmente.

Asegurar el interés nacional

En mi opinión, el argumento sobre la propiedad estatal frente a la propiedad privada de la industria en el Reino Unido ha terminado. La propiedad privada ha ganado y, en cambio, el debate se ha centrado en la teoría y la práctica de la regulación. La razón por la que la disputa política por la privatización llegó a su fin es simplemente que la implementación tuvo éxito. Los hechos superaron el debate.

Sin embargo, en el curso de una implementación exitosa, nos enfrentamos a innumerables problemas y nos unimos a varias disputas acaloradas que tienen lecciones útiles para enseñar a quienes ahora luchan o están a punto de librar batallas similares. Para empezar, cualquier gobierno que piense en trasladar industrias importantes del sector público al privado se enfrentará a una serie de inquietudes específicas expresadas como preocupaciones por el interés nacional. Los opositores a la privatización suscitarán temores sobre la participación extranjera y el posible control extranjero, sobre los ingresos en peligro y los suministros estratégicos, sobre la supervivencia de los servicios antieconómicos pero socialmente necesarios. La lista será larga y la mayoría de las cuestiones planteadas serán asuntos perfectamente legítimos de los que preocuparse un gobierno responsable.

Sin embargo, el error cometido por quienes plantean estos temores como obstáculos a la privatización es asumir la propiedad estatal como el único remedio. Es totalmente posible que un gobierno proteja y defienda cualquier aspecto de cualquier industria sin poseerla, ya sea mediante disposiciones de la legislación de privatización o simplemente mediante el uso de poderes gubernamentales normales. Los ingresos son un ejemplo evidente. El gobierno no necesita poseer una industria exitosa para que la nación en su conjunto se beneficie. Gravar sus beneficios es un recurso aún más eficaz, sobre todo porque la propiedad estatal puede hacer desaparecer esas ganancias.

Un gobierno democrático que decide correctamente que es inapropiado poseer una industria en particular no ha abdicado en modo alguno de sus responsabilidades como guardián del interés público. Los gobiernos elegidos democráticamente establecen y hacen cumplir las leyes dentro de las cuales operan las sociedades libres, y esto —no la propiedad— es el papel que corresponde al gobierno.

Analizar cada una de las cuestiones presentadas como una preocupación de «interés nacional» es una parte clave del proceso previo a la privatización. Con frecuencia, este escrutinio revelará, como en el caso de los ingresos y los impuestos, que los procedimientos públicos ordinarios ya son suficientes para hacer frente al supuesto problema. Cuando no lo son, la solución en el Reino Unido es definir con precisión la naturaleza del interés en peligro de extinción y proteger su protección en una supuesta participación especial del gobierno.

Amersham International es un buen ejemplo. En el momento en que la privatizamos, Amersham era la única empresa del mundo que suministraba ciertos productos médicos e industriales radiactivos, y muchas personas estaban preocupadas por una posible adquisición inmediata. Por lo tanto, escribimos un factor de protección temporal en los estatutos de Amersham estipulando que la empresa no podía ser absorbida durante al menos cinco años. El gobierno retuvo entonces una «parte especial» recién creada de Amersham, dándole el poder de impedir que una persona o grupo adquiera más de 15% del capital social con derecho a voto de la empresa, así como el derecho a vetar cualquier disposición material de activos o cierre voluntario de la empresa.

Las acciones especiales de este tipo han demostrado ser un mecanismo útil. Son no una forma de control estatal encubierto. Siempre están vinculados a una o más disposiciones específicas de los estatutos de una empresa; no tienen derecho de voto; no otorgan al gobierno el control de las actividades de una empresa excepto en el área especificada; y no confieren derecho a interferir en las decisiones de gestión. Sin embargo, son una forma eficaz de resolver las inquietudes sobre el interés nacional.

También subrayan la necesidad de aprobar legislación individual para cada privatización. Algunos países han intentado aprobar proyectos de ley generales que cubren la transferencia de todas las industrias estatales al sector privado, pero los proyectos de ley no permiten provisiones individuales y resultan irremediablemente incontrolables en términos parlamentarios. Las legislaturas deben adaptar cada privatización no solo para proteger el interés nacional, sino también para garantizar que sólo los asuntos de interés nacional se someten al control del Estado.

El objetivo de todo el ejercicio, después de todo, es que la propiedad debería pasar del sector público al sector privado. Algunos países han pensado que podrían obtener los beneficios de la privatización vendiendo una parte minoritaria de una industria estatal, mientras que el gobierno retenía la participación mayoritaria. Estas ventas son totalmente contrarias al verdadero propósito de la privatización y no traerán ni las mejoras en el rendimiento ni los cambios de actitud que son tan esenciales.

Protección de los intereses de los consumidores

Otro conjunto de inquietudes públicas se centra en el servicio, el precio y la calidad. Dado que la competencia es siempre la mejor manera de mantener bajos los precios y la calidad y el servicio al alza, es el mercado libre el que mejor protege los intereses de los consumidores después de la privatización. Por lo tanto, uno de los papeles principales del gobierno en la implementación continua de la privatización es hacer y hacer cumplir las reglas que mantienen abierto el mercado y la competencia real.

Sin embargo, los monopolios presentan problemas especiales. La privatización por sí sola no abre el monopolio a las presiones competitivas; sin embargo, sin competencia, una empresa privada, digamos, puede abusar de su poder monopolista y complacer su indolencia monopolística de la misma manera que lo habría hecho su predecesora estatal. En los casos en que no existía competencia, hemos tenido que idear un sustituto.

Este sustituto consiste básicamente en licencias y agencias reguladoras para supervisar las licencias. Pero las agencias reguladoras que desarrollamos tienen prerrogativas más amplias que la mayoría. La preocupación pública por el posible abuso del poder monopolista se centra específicamente en los precios, los niveles y la calidad del servicio, y la prestación de servicios e instalaciones antieconómicos pero socialmente necesarios. Así que las licencias y el trabajo de los reguladores también se centran precisamente en estos puntos.

Cuatro sectores principales de servicios públicos han sido privatizados hasta el momento y ahora operan bajo licencias supervisadas por reguladores designados por el gobierno pero independientes: telecomunicaciones, gas, agua y electricidad. Además, la Autoridad Aeroportuaria Británica ha sido privatizada para operar bajo una licencia supervisada por la Autoridad de Aviación Civil.

Con respecto a los precios, hay una fórmula para cada industria que funciona como sustituto de lo que haría la competencia real. Se asegura de que no se desplante a los consumidores y obliga a las empresas a utilizar sus recursos de manera eficiente. Las fórmulas exigen que las empresas de servicios públicos basen sus precios en el índice de precios minoristas, más o menos un ajuste derivado de una cesta de factores acordados, tales como la necesidad de inversión de capital, costos de mantenimiento y combustible, calidad del servicio, niveles de beneficios razonables y prestación de servicios socialmente necesarios. Periódicamente, cada agencia reguladora revisa los factores y el ajuste más o menos, que, por cierto, llamamos la «fórmula menos», ya que las agencias reguladoras la sitúan sistemáticamente por debajo de la tasa general de inflación.

Con respecto a los niveles de servicio y la calidad, las licencias establecen objetivos de rendimiento claros que deben cumplirse. También incluyen requisitos específicos para mantener instalaciones y servicios indispensables, aunque no sean económicos. British Telecom, por ejemplo, está obligada por su licencia a proporcionar el servicio de emergencia 999 y mantener teléfonos públicos públicos de pago incluso en zonas rurales poco económicas.

Las licencias y las agencias reguladoras no son la forma ideal de proteger los intereses de los consumidores y obligar a las empresas a utilizar los recursos de manera eficiente. La forma ideal es que las empresas tengan que mantener su cuota de mercado competitivo. Sin embargo, incluso cuando la competencia es impracticable, todavía es posible combinar la eliminación de la propiedad estatal con un ataque efectivo a los problemas de la oferta monopolista. Al liberar el estado de sus obligaciones como propietario, la privatización libera al gobierno para crear y administrar los mecanismos que deben ser sustitutos de la competencia.

Asegurar la venta

El paso más crítico en la implementación de un programa de privatización es vender la industria en cuestión. También en este caso, los problemas y los conflictos parecen inevitables.

El precio y la demanda son los dos pivotes en torno a los cuales giran todas las ventas. La experiencia británica sugiere que cualquier discusión sobre el precio debería comenzar con la comprensión de que los críticos siempre dirán que te equivocaste. Si tu oferta está sobresuscrita, dirán que tiene un precio demasiado bajo; si tiene una suscripción insuficiente, dirán que tiene un precio demasiado alto. Sea cual sea el precio, se negarán a creer que la privatización tiene otro propósito que llenar las arcas del estado.

El mejor consejo es ignorar a los críticos y aprovechar las lecciones aprendidas a lo largo de más de una década de experiencia real en privatización. Cada nueva venta en todo el mundo aporta algo a la reserva de conocimientos que todos los países pueden aprovechar. En el Reino Unido, por ejemplo, ya hemos lucido con los problemas de cómo dar valor comercial a una entidad que nunca ha existido en el mundo comercial. También hemos tenido que descubrir e iluminar el valor ocultado por una gestión ineficiente o por la interferencia política. En las etapas iniciales, nos sentimos muy a merced de banqueros y corredores y nos preguntamos si nos estaban dando el mejor servicio posible. Para asegurarnos de que así fuera, recurrimos al mecanismo tradicional para mejorar el rendimiento: la competencia. Requirimos a los bancos y corredores, para su molestia, que pujaran por negocios de privatización del gobierno. Desde entonces, el costo para el gobierno de los servicios financieros de las privatizaciones ha disminuido sustancialmente.

Otro factor importante que afecta al precio es el tipo de venta. Una venta a precio fijo tiene la ventaja de la simplicidad pero también es peligrosamente vulnerable a eventos externos. (El ejemplo clásico es Britoil). Los profesionales financieros suelen preferir las ofertas de licitación, pero nuestra opinión ha sido que es probable que las licitaciones disuasen a los pequeños inversores. En un esfuerzo por obtener lo mejor de ambos tipos de ventas, hemos ideado un sistema en el que los pequeños inversores compran a un precio fijo y las instituciones presentan ofertas. Estas ventas mixtas han tenido mucho éxito.

La demanda es el segundo pivote de una venta exitosa, porque predecir la demanda es fundamental para decidir qué precio poner en las acciones. Sin embargo, la cantidad de demanda que estimulará una venta depende en gran medida de las actitudes del público hacia la propiedad de acciones.

Reventa de la propiedad privada de los medios de producción…

Los gobiernos que quieren implementar programas de privatización deben hacer más que combatir la oposición explícita. También deben tratar de eliminar la resistencia implícita y sistémica a mecanismos capitalistas tales como el libre mercado y la propiedad privada. Necesitan examinar sus regímenes fiscales, por ejemplo, para asegurarse de que ofrecen incentivos y no impedimentos a la inversión. También tienen que analizar con demoralidad las actitudes y supuestos que prevalecen en sus sistemas educativos. En el Reino Unido, la información básica sobre la economía de libre mercado simplemente no se enseñaba. Peor aún, las escuelas transmitían la sensación de que había algo poco agradable en el espíritu emprendedor.

Para tener éxito en países con tradiciones socialistas, la privatización debe ser parte de una revolución cultural mayorista. La buena noticia es que la propia privatización, al poner la propiedad del capital en manos de los ciudadanos, es una de las formas más efectivas de promover tal revolución.

Nos enteramos de esta buena noticia en el Reino Unido cuando una necesidad práctica y un objetivo político se encontraron y nos casamos para lograr un resultado notable. La necesidad práctica era vender la oferta masiva de British Telecom: más acciones nuevas de las que se habían vendido en ningún momento. El objetivo político era alterar las actitudes públicas hacia el concepto mismo de la propiedad privada de la industria, extendiendo radicalmente el mercado de acciones a personas que nunca habían comprado o ni siquiera habían pensado en poseer acciones.

En el caso de British Telecom, nadie dudó de la necesidad práctica. Tuvimos que vender una oferta por valor de 4.000 millones de libras, aunque los profesionales financieros nos decían que la capacidad de todo el mercado para todas las acciones nuevas era de solo 2.000 millones de libras esterlinas. La solución —extender enormemente el mercado y atraer a masas de nuevos compradores— encontró resistencia de todo tipo. Había un tipo de esnob al que se ha hecho referencia anteriormente. Hubo resistencia por parte de la propia British Telecom, que no estaba dispuesta a dar servicio a muchos pequeños accionistas. Incluso hubo resistencia por parte del Tesoro, que pensaba que costaría demasiado expandir el mercado de una manera tan dramática.

Incluso cuando los expertos admitieron a regañadientes que tendríamos que abrir un nuevo mercado, hubo amargas batallas sobre la mejor manera de hacerlo. Uno de los conflictos más agudos fue el de una propuesta de incentivo a los pequeños inversores que llamamos «bonificación para los pequeños accionistas». Ofrecía acciones adicionales: 10% del número original, a una categoría cuidadosamente definida de pequeños accionistas que conservaron sus acciones durante tres años.

La idea fue recibida con desprecio. Si el atractivo de la propiedad de acciones no era suficiente para inducir a la compra en primer lugar, ¿por qué surtiría efecto la perspectiva de más en tres años? Los detractores de la idea querían ofrecer vales que los compradores pudieran usar para reducir sus facturas telefónicas. Pero los cupones, aunque probablemente sean efectivos como un truco directo de promoción de ventas, no alcanzaron por completo el objetivo de la bonificación, que era fomentar la participación accionaria a largo plazo.

Los estudios sobre el comportamiento de los accionistas han demostrado que cuando los nuevos propietarios mantienen sus acciones durante un período razonable, desarrollan un giro en la mente de las inversiones. Comienzan a interesarse por el rendimiento de la empresa y por la posibilidad de poseer acciones de otras empresas. Desde el punto de vista de la empresa, los accionistas pequeños e interesados que conservan sus acciones durante algunos años constituyen un nuevo tipo de inversor. Observan el desempeño de la empresa con ojos diferentes y expectativas muy diferentes a las de las grandes instituciones cuya principal preocupación debe ser el rendimiento general de sus carteras. En cualquier caso, el sistema en su conjunto se beneficia de una mezcla más diversa de inversores.

La batalla de bonos contra bonos fue larga y feroz. Pero como podríamos demostrar que la bonificación a los pequeños accionistas sería efectivamente gratuita si lograba estimular la demanda suficiente, finalmente ganamos un acuerdo rencoroso para permitir que los compradores eligieran el bono o los vales telefónicos. De hecho, dos tercios de los dos millones de personas que se suscribieron a British Telecom optaron por el pequeño bono de accionistas, y desde entonces ha sido una característica de la mayoría de las privatizaciones del Reino Unido.

… Y el privilegio de pie sobre su cabeza

Otras innovaciones importantes surgieron de la reunión fortuita de la necesidad de vender British Telecom y el deseo político de ampliar la propiedad de acciones, y prácticamente todas ellas provocaron debates tormentosos cuando se propusieron por primera vez. Recuerdo especialmente la reunión de asignación en la que decidimos cuál de los más de dos millones de suscriptores esperanzados obtendría las acciones que solicitaban.

La reunión comenzó de un humor exuberante; después de todo, esta venta que «no se podía hacer» había tenido nueve veces más de suscripciones. Pero pronto surgieron diferencias agudas. Muchos en la reunión insistieron en un formato llamado «escalado proporcional»: los suscriptores grandes obtendrían todo o al menos la mayor parte de lo que pedían, mientras que los suscriptores pequeños, sin importancia individual, a menudo inversores por primera vez, obtendrían poco o quedarían fuera del todo.

Si esto hubiera ocurrido, creo que habría sido un duro golpe para el nuevo y aún tentativo interés en la propiedad de acciones que tanto habíamos trabajado para fomentar en la gente común. Pero no sucedió. Tras un debate exhaustivo que duró varias horas, los radicales ganamos. Decidimos por primera vez invertir la tradición y mantenernos en la cabeza con una escala proporcional. Los solicitantes más pequeños, aquellos que pidieron solo el número mínimo de acciones, recibieron prioridad absoluta y obtuvieron todas las acciones que pedían. A medida que las solicitudes crecían, la proporción adjudicada se reduciría. Aún más radical, había un punto de corte por encima del cual no se asignaban acciones, lo que significaba que los suscriptores más grandes no obtenían ninguna. Los sofisticados financieros de la reunión predijeron que la ira de los grandes suscriptores por este tratamiento acabaría destruyendo el programa de privatización. Pero no ha ocurrido nada por el estilo.

Otra innovación importante para extender la propiedad de acciones es el mecanismo de retroceso, al que también se opuso violentamente. En algunas ofertas, un cierto número de acciones se asignan por adelantado a los pequeños inversores, mientras que el resto se reserva para las grandes instituciones. Claw-back prevé un aumento en el número de acciones asignadas a los pequeños inversores si se suscriben en cantidades muy grandes, el aumento que se extrae de la asignación institucional.

Otra innovación a la que se opusieron los conservadores financieros fue la política, ahora bien establecida, de permitir la compra a plazos de acciones de privatización. Los suscriptores pueden hacer pequeños pagos iniciales, recibir sus acciones y pagar el saldo durante un período prolongado.

A lo largo del programa de privatización, todas las ofertas también han incluido disposiciones especiales para fomentar la propiedad de acciones de los empleados, por lo general un número limitado gratuito para los empleados, además de una provisión garantizada para la compra. Más de 90% de los empleados de las industrias privatizadas han aprovechado la oportunidad de convertirse en accionistas.

Sin embargo, junto a la propia propiedad, la innovación que puede tener el mayor impacto a largo plazo es la revolución de la información provocada por nuestra determinación de convertir el accionariado industrial en algo común. Por supuesto, cada privatización propuesta tenía su prospecto, pero un folleto formal puede ser un documento desalentador. Así que creamos el «Prospecto Pathfinder» y el «Mini Prospecto», que presentan los datos clave para los inversores potenciales en una forma accesible para los no profesionales. Lo más revolucionario de todo es que publicitamos en televisión, radio, vallas publicitarias y en todos los medios impresos para llamar la atención del público más amplio posible.

El resultado final es que personas de todo tipo han comprado acciones de British Gas, British Telecom, British Airways, en las 46 empresas privatizadas en el Reino Unido hasta la fecha. Alrededor de dos tercios del sector estatal se han transferido al sector privado junto con más de 900.000 puestos de trabajo. Y la proporción de ciudadanos individuales que poseen acciones directamente ha aumentado de apenas 1 de cada 14 a 1 de cada 4.

Cerca de 11 millones de personas en el Reino Unido ahora poseen acciones directamente, es decir, no a través de un fondo de pensiones o un fideicomiso unitario. Nos gustaría que el número fuera mayor, pero los financieros profesionales parecen seguir considerando que los fideicomisos unitarios y de inversión son los únicos vehículos adecuados para la participación accionarial individual, y el negocio real de hacer y negociar inversiones personales sigue siendo innecesariamente engorroso. Por esta razón, el gobierno está fomentando una cadena de «tiendas compartidas» de escaparates para promover y simplificar la venta de acciones privatizadoras. Representa el último, pero probablemente no el último esfuerzo de una política política general para aumentar la propiedad privada en todos los ámbitos y hacer posible que todos participen en los mercados de capitales libres.

Dejando de lado la política, nuestra política de privatización democrática ha tenido el efecto de aumentar la capacidad del mercado de valores más allá de las expectativas optimistas. En 1984, la opinión financiera sostuvo que la capacidad total del mercado para proporcionar nuevos fondos propios era de 2.000 millones de libras esterlinas. Sin embargo, en el único ejercicio fiscal 1988—1989, las cuestiones de privatización recaudaron 7.000 millones de libras esterlinas.

Sin nuestra política decidida de ampliar el mercado de acciones, las privatizaciones a gran escala difícilmente habrían tenido éxito. Pero ampliar la propiedad de la industria es tanto un fin como un medio. De hecho, la cuestión de la propiedad deja al descubierto la división filosófica entre aquellos que buscan concentrar el poder, la riqueza y la toma de decisiones en manos del Estado, y aquellos que creen en difundirlos para que cada vez más personas tengan un interés genuino en la comunidad.

La gran ola de reformas que ha arrasado el mundo en los últimos años ofrece la mejor esperanza de este siglo para que millones de personas escapen de la tiranía hacia la democracia y la libertad. Pero para que esa esperanza se haga realidad, se necesita mucho trabajo para reconstruir —en algunos casos para construir por primera vez— las instituciones capitalistas necesarias para una sociedad libre. Los principales son el mercado libre y la propiedad individual. Ambas son inseparables de la libertad, la democracia y la mejora de los niveles de vida que requiere la democracia para sobrevivir.


Escrito por
John Moore




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