Durante décadas anteriores a la década de 1980, los gobiernos de todo el mundo aumentaron el alcance y la magnitud de sus actividades, asumiendo una variedad de tareas que el sector privado había realizado anteriormente. En los Estados Unidos, el gobierno federal construyó autopistas y presas, llevó a cabo investigaciones, aumentó su autoridad reguladora en un horizonte de actividades en expansión y dio dinero a los gobiernos estatales y locales para apoyar funciones que van desde la educación hasta la construcción de carreteras. En Europa Occidental y América Latina, los gobiernos nacionalizaron empresas, industrias enteras, bancos y sistemas de salud, y en Europa del Este, los regímenes comunistas se esforzaron por eliminar por completo el sector privado.
Luego, en la década de 1980, la marea de expansión del sector público comenzó a cambiar en muchas partes del mundo. En Estados Unidos, la administración Reagan emitió nuevas órdenes de marcha: «No te quedes ahí parado, deshaga algo». Un principio central de la «perdición» ha sido la privatización de los activos y servicios gubernamentales.
Según los partidarios de la privatización, este cambio de la gestión pública a la privada es tan profundo que producirá una panoplia de mejoras significativas: aumentar la eficiencia y la calidad de las actividades gubernamentales restantes, reducir los impuestos y reducir el tamaño del gobierno. En las funciones que se privatizan, argumentan, el comportamiento de búsqueda de beneficios de los nuevos gerentes del sector privado indudablemente conducirá a recortes de costos y a una mayor atención a la satisfacción del cliente.
Esta nueva fe en la privatización se ha extendido hasta convertirse en el fenómeno económico global de la década de 1990. En todo el mundo, los gobiernos están cediendo a los administradores privados el control de todo, desde los servicios eléctricos hasta las prisiones, desde los ferrocarriles hasta la educación. A finales de la década de 1980, las ventas de empresas estatales en todo el mundo habían alcanzado un total de más de$ 185 mil millones, sin signos de desaceleración. Solo en 1990, los gobiernos del mundo vendieron$ 25.000 millones en empresas estatales, y los continentes compiten por ver quién podría reclamar el título de privatización. La mayor venta única se produjo en Gran Bretaña, donde los inversores pagaron más$ 10 000 millones para 12 compañías eléctricas regionales. Nueva Zelanda vendió más de 7 empresas estatales, entre ellas la empresa de telecomunicaciones y la imprenta del gobierno, por un precio que superó$ 3 billones.
Los países en desarrollo se han subido rápidamente al tren de la privatización, a veces por ideología política y económica, otras veces simplemente para recaudar ingresos. Argentina, por ejemplo, lanzó un importante programa de privatización que incluía la venta de su monopolio telefónico, aerolínea nacional y compañía petroquímica durante más de$ 2,1 billones. Los esfuerzos agresivos de México por reducir el tamaño y el costo operativo del sector público han dado lugar a ingresos de$ 2,4 billones.
Durante la próxima década, es probable que la privatización también esté en la parte superior de la agenda económica de los países recién liberados de Europa del Este. Checoslovaquia, Hungría y Polonia están comprometidos con la privatización y están en proceso de elaborar los detalles legales. El cambio más extenso hasta el momento se ha producido en lo que era la República Democrática Alemana. Solo en 1990, el Treuhandanstalt, la agencia fiduciaria pública encargada por el gobierno alemán de la tarea de privatizar, organizó la venta de más de 300 empresas por aproximadamente$ 1,3 billones. La agencia todavía tiene más de 5.000 empresas en sus libros, todas en busca de compradores.
Habiendo migrado por todo el mundo, la privatización también ha cambiado de escenario en los Estados Unidos, del gobierno federal a los gobiernos estatales y locales. Más de 11 estados están haciendo uso de instalaciones correccionales construidas y operadas de forma privada; otros planean privatizar las carreteras. A nivel local, las comunidades están recurriendo a operadores privados para gestionar sus flotas de vehículos, administrar instalaciones deportivas y recreativas y proporcionar servicios de tránsito. En los últimos años, cada vez más gobiernos estatales y locales han adoptado la privatización como una forma de equilibrar sus presupuestos, manteniendo al menos niveles tolerables de servicios.
Por supuesto, este crecimiento de la privatización no ha quedado indiscutido. Los críticos de la privatización generalizada sostienen que la propiedad privada no se traduce necesariamente en una mayor eficiencia. Lo que es más importante, argumentan, es posible que los administradores del sector privado no tengan ningún escrúpeo en adoptar estrategias de lucro o prácticas corporativas que hagan que los servicios esenciales sean inasequibles o no estén disponibles para grandes segmentos de la población. Una operación con fines de lucro no puede, por ejemplo, optar por proporcionar atención médica a los indigentes o extender la educación a niños pobres o con discapacidades de aprendizaje. Es muy probable que los esfuerzos por rentabilizar tales actividades signifique la reintroducción de la intervención gubernamental, después de los hechos. El resultado puede ser menos atractivo que si el gobierno simplemente hubiera continuado prestando los servicios en primer lugar.
Los documentos de privatización
Anular el debate sobre la privatización ha sido un desacuerdo sobre el papel adecuado del gobierno en una economía capitalista. Los defensores consideran que el gobierno es un lastre innecesario y costoso para un sistema que de otro modo sería eficiente; los críticos ven al gobierno como un actor crucial en un sistema en el que la eficiencia puede ser solo uno de los muchos objetivos.
Hay una tercera perspectiva: la cuestión no es simplemente si la propiedad es privada o pública. Más bien, la pregunta clave es en qué condiciones será más probable que los administradores actúen en interés del público. El debate sobre la privatización debe verse en un contexto más amplio y reformularse más en términos del reciente argumento que ha surgido en el sector privado sobre las fusiones y adquisiciones. Al igual que en el caso de las fusiones y adquisiciones, la privatización implica el desplazamiento de un grupo de gerentes confiados por los accionistas —los ciudadanos— por otro grupo de gerentes que pueden responder a un conjunto muy diferente de accionistas.
La ola de fusiones y adquisiciones que sacudió a la comunidad empresarial estadounidense a finales de la década de 1980 fue una clara demostración de que la propiedad privada por sí sola no es suficiente para garantizar que los gerentes actuarán invariablemente en el mejor interés de los accionistas. El fuerte aumento del valor para los accionistas generado por la mayoría de las absorciones fue el resultado de la previsión del mercado de mejoras en la eficiencia, el servicio al cliente y la eficacia de la gestión general, beneficios que podrían, por ejemplo, derivarse de la eliminación de personal innecesario, el cese de las operaciones no rentables actividades y mejoras en los incentivos para que los gerentes maximicen el valor para los accionistas. En otras palabras, los beneficios de las absorciones fueron el resultado de la supresión anticipada de prácticas de gestión que comúnmente se cree que caracterizan a la gestión del sector público. Las lecciones de esta experiencia son directamente aplicables al debate sobre la privatización: lo que más importa es la responsabilidad de la gerencia en interés del público, no la forma de propiedad.
Al reorientar la discusión para analizar el impacto de la privatización en el control gerencial, el debate se aleja del terreno ideológico de lo privado frente al público al terreno más pragmático del comportamiento gerencial y la rendición de cuentas. Visto en ese contexto, los pros y los contras de la privatización pueden medirse con respecto a los estándares de una buena gestión, independientemente de la propiedad. Lo que se desprende son tres conclusiones:
1. Ni los gestores públicos ni los privados actuarán siempre en el mejor interés de sus accionistas. La privatización solo será efectiva si los administradores privados tienen incentivos para actuar en interés público, lo que incluye, pero no se limita a, la eficiencia.
2. Los beneficios y el interés público se superponen mejor cuando el servicio o activo privatizado se encuentra en un mercado competitivo. Se necesita la competencia de otras empresas para disciplinar el comportamiento directivo.
3. Cuando no se cumplen estas condiciones, es probable que sea necesaria una participación gubernamental continua. La simple transferencia de la propiedad de manos públicas a privadas no reducirá necesariamente el costo ni mejorará la calidad de los servicios.
El debate sobre la privatización
La privatización, tal como ha surgido en el debate público, no es una propuesta económica clara y absoluta. Más bien abarca una amplia gama de actividades diferentes, todas las cuales implican una transferencia de la provisión de bienes y servicios del sector público al sector privado. Por ejemplo, la privatización abarca la venta de activos públicos a propietarios privados, el cese simple de los programas gubernamentales, la sustracción de servicios que anteriormente prestaban las organizaciones estatales a los productores privados y la entrada de productores privados en mercados que antes eran monopolios públicos. La privatización también significa cosas diferentes en diferentes partes del mundo, donde tanto los fundamentos de la economía como el propósito de la privatización pueden diferir.
Una explicación de la privatización aparece en la La promesa de la privatización, un análisis comparativo de las actividades de privatización internacional de todo tipo. Según las cifras de Vernon, a finales de la década de 1980, el crecimiento de las empresas estatales en África, Asia, América Latina y Europa Occidental había generado un sector estatal no financiero que representaba un promedio de 10% del producto interior bruto, con cuotas mucho más elevadas en Francia, Italia, Nueva Zelanda y otros países. En muchos países en desarrollo, las empresas estatales tenían déficit sustanciales y eran responsables de hasta la mitad de todo el endeudamiento interno pendiente. En muchos casos, dice Vernon, la privatización en estos países fue impulsada únicamente por la lamentable situación financiera del sector público. A medida que las condiciones empeoraron a principios de la década de 1980 y los mercados crediticios se endurecieron significativamente, estos gobiernos vendieron activos públicos para recaudar efectivo.
Contrariamente a la afirmación de los escépticos de que los gobiernos no venderán a los ganadores ni pueden vender a los perdedores, los gobiernos vendieron muchos activos preciados en la década de 1980. El ejemplo más notable se encuentra en el Reino Unido, donde en 1987, el gobierno de Thatcher había arrojado más de$ 20 000 millones en activos estatales, incluidos British Airways, British Telecom y British Gas. Las ventas también se elevaron a miles de millones de dólares en Francia e Italia, y muchos países menos desarrollados vendieron gran parte de sus intereses en empresas públicas.
La historia en Estados Unidos ha sido algo diferente, en gran parte porque el gobierno estadounidense nunca ha tenido tantos activos que privatizar. Compare, por ejemplo, la concentración del empleo en el sector público en otros países con la de Estados Unidos. A finales de la década de 1970, casi 7% de los empleados de otras economías de mercado desarrolladas trabajaban en empresas estatales; la cifra comparable para los Estados Unidos era inferior al 2%%. A diferencia de otros países industrializados donde muchas de las empresas de servicios públicos y las industrias básicas son propiedad del Estado y, por lo tanto, son objetivos maduros para la privatización, en los Estados Unidos, las industrias de telecomunicaciones, ferrocarriles, generación y transmisión de energía eléctrica, distribución de gas, petróleo, carbón y acero son totalmente o de propiedad privada casi en su totalidad.
Si hay un fenómeno de privatización similar en los Estados Unidos al que describe Vernon en los países en desarrollo, es en los gobiernos estatales y locales donde las condiciones financieras de los últimos años han alcanzado proporciones de crisis. Los déficits presupuestarios han inducido a los administradores a considerar la privatización como un medio para evitar mayores impuestos o grandes recortes en los servicios. Las encuestas de Touche Ross a contralores estatales en 1989 y a administradores municipales y ejecutivos de condado en 1987 muestran que la gran mayoría de los gobiernos estatales y locales contratan algunos servicios a proveedores privados. La motivación más citada para contratar fuera fue lograr ahorros en los costos operativos; los resultados de las encuestas de los administradores de las ciudades y los condados sugieren que, en casi todos los casos, se lograron algunos ahorros de costos. La segunda razón más citada para contratar fuera fue la solución de problemas laborales con empleados públicos sindicalizados. Por otro lado, las ventas de activos eran poco frecuentes: solo 5 gobiernos estatales de los 31 que respondieron a la encuesta habían utilizado ese enfoque.
Un segundo impulso para la privatización surgió en los Estados Unidos en la década de 1980. La privatización fue una pieza central de los esfuerzos de la administración Reagan para reducir el tamaño del gobierno y equilibrar el presupuesto. Un libro escrito por Stuart Butler, antiguo empleado de Reagan, Privatización del gasto federal: una estrategia para eliminar el déficit, proporciona un punto de encuentro intelectual para los esfuerzos conservadores por reducir la nómina del gobierno federal y frenar el crecimiento del gasto público. Butler sostiene que las empresas privadas reducirán costos y mejorarán la calidad en un esfuerzo por obtener beneficios y competir por más contratos gubernamentales. Los proveedores del gobierno, por otro lado, perseguirán otros objetivos, como aumentar el empleo o mejorar las condiciones de trabajo de los empleados públicos, iniciativas que solo generan costos más altos, peor calidad o ambas cosas.
Pero lo más importante, sostiene Butler, es que la privatización puede simplemente reducir el tamaño del gobierno. Menos trabajadores gubernamentales y menos personas que apoyan un papel más importante para el gobierno significan una menor pérdida del presupuesto de la nación y de la eficiencia económica general.
Los argumentos de Butler a favor de la privatización encuentran simpatía en la Fundación Reason, con sede en California, que aboga por la privatización tanto de los bienes públicos como de los servicios públicos desde finales de la década de 1970. Usando un lenguaje diseñado para presionar el botón candente del contribuyente promedio, la fundación afirma: «Si tu ciudad no está aprovechando al máximo la privatización, el costo del gobierno local puede ser del 30%% hasta 50% más alto de lo necesario. Los costos del gobierno estatal y federal también son mayores sin privatización».
Para la Fundación Reason, los beneficios de la privatización son claros y casi universales; no parece haber límites para el tipo de actividades gubernamentales que se beneficiarían de la privatización. Su informe anual, Privatización 1991, considera actividades de privatización de todo tipo en todo el mundo, siempre con una perspectiva uniformemente optimista. El mensaje es claro: el cambio de propiedad o control de manos públicas a privadas conducirá necesariamente a servicios mejores y más baratos para la ciudadanía. Como dice su comunicado de prensa: «Ningún servicio es inmune a la privatización».
Esto puede sonar extremo, pero hay una experiencia práctica que respalda su afirmación ideológicamente impulsada. Dentro de los Estados Unidos, una impresionante variedad de ciudades y gobiernos locales ha utilizado eficazmente la privatización para mejorar la eficiencia, aumentar la competencia y reducir los gastos. Considere el caso de Chicago. Los equipos de remolque de la ciudad no podían seguir el ritmo de los vehículos abandonados que cubrían las calles, por lo que en 1989, el gobierno de la ciudad recurrió a varias compañías vecinales. Los operadores del sector privado pagaron a la ciudad$ 25 por vehículo, que luego vendieron como chatarra. Lo que había sido un agotamiento de los recursos de Chicago se convirtió en un$ 1,2 millones de bonanza. Además, las cuadrillas de la ciudad fueron liberadas para centrar sus esfuerzos en el estacionamiento ilegal en el centro de la ciudad.
Chicago también descubrió que la competencia del sector privado podría crear incentivos para que los administradores públicos sean más eficaces. En 1990, los equipos de pavimentación de calles de Chicago se inspiraron para mejorar su desempeño cuando el gobierno de la ciudad decidió contratar contratistas privados para pavimentar los pabellones adyacentes. Según el alcalde Richard M. Daley, ambos equipos empezaron a competir «para ver quién podía hacer el trabajo más rápido y mejor».
Por supuesto, todas las pruebas no están en un lado del debate sobre la privatización. La expansión del sector privado a las cárceles, por ejemplo, ha generado una controversia considerable. Como informa John Donahue en La decisión de privatización: fines públicos, medios privados, los departamentos penitenciarios de todos los estados, salvo en unos pocos, han contratado a empresas privadas para construir cárceles. Y más de dos tercios de todas las instalaciones para delincuentes juveniles son de gestión privada, aunque la mayoría sin fines de lucro.
Pero en los últimos años, varias grandes corporaciones han tratado de extender el papel del sector privado al encarcelamiento de delincuentes adultos. Esta perspectiva de que las empresas privadas poseen y operen cárceles para delincuentes adultos plantea cuestiones de costos y competencia. Como escribe Donahue en otro informe sobre las prisiones: «Incluso si los empresarios penitenciarios de alguna manera logran reducir los costos de encarcelamiento mediante una mejor gestión, es poco probable que haya suficiente competencia, en una comunidad determinada, para garantizar que los ahorros de costos se transmitan a los contribuyentes, especialmente después de los contratistas privados se han afianzado. De hecho, los operadores penitenciarios privados insisten en los contratos a largo plazo que los amortiguan de la competencia».
A menudo, las promesas de la privatización superan con creces sus resultados. En la Ley de Asociación para la Capacitación Laboral (JTPA), por ejemplo, el gobierno federal decidió renunciar a la responsabilidad más directa de la capacitación laboral. En la superficie, la JTPA parece ser un éxito rotundo: dos tercios de los aprendices adultos encontraron trabajo y más de 60% de los jóvenes aprendices han tenido experiencias positivas. Sin embargo, los funcionarios locales de la JTPA y los contratistas de capacitación pueden afectar su desempeño medido al evaluar a los solicitantes.
El problema del sistema JTPA no es la propiedad privada, sino los controles y las mediciones de desempeño de los propietarios privados. Con solo mediciones de desempeño a corto plazo y sin imperativo obligatorio para crear valor a largo plazo, las estadísticas de la JTPA dan la impresión de que la privatización ha marcado una diferencia mucho mayor para el empleo, los ingresos y la capacidad productiva de los trabajadores estadounidenses de lo que realmente ha hecho.
Como señala Donahue: «Es como si a los médicos de Medicaid se les presentara una población de pacientes que padecían quejas que iban desde tendinitis hasta tumores cerebrales, se les pidiera que eligieran el dos o el tres por ciento para el tratamiento y luego se les pagara en función de cuántos seguían respirando cuando salieron del hospital».
Además de los problemas de competencia y supervisión insuficientes, existen objeciones más amplias a la defensa sin restricciones de la privatización. Aunque reconoce que la privatización puede tener sentido por motivos económicos, Paul Starr argumenta en su artículo, «Los límites de la privatización», que la privatización no siempre funcionará mejor. «’Mejor’ no puede significar solo lo más barato o lo más eficiente», escribe, «porque una evaluación razonable de las alternativas necesita sopesar las preocupaciones de justicia, seguridad y ciudadanía».
Starr también ataca la afirmación de que la privatización lleva a menos gobierno. Sostiene que las empresas privadas con fines de lucro que prestan servicios a clientes públicos encontrarán en su interés cabildear por la expansión del gasto público con no menos vigor que sus predecesores del sector público. En otras palabras, la privatización introduce un efecto de retroalimentación en el que la influencia sobre el gobierno proviene ahora de la «clase ampliada de contratistas privados y otros proveedores que dependen del dinero público». Esta influencia es especialmente peligrosa si las empresas privadas se quitan solo los servicios más lucrativos, dejando a las instituciones públicas como proveedores de servicios de último recurso para la población u operaciones de mayor costo.
No es difícil encontrar ejemplos de influencia indebida. Michael Willrich’s Washington Mensual artículo, «Departamento de Autoservicios», describe prácticas de contratación corruptas en la administración de Washington D.C., de la alcaldesa Marion Barry, que dieron lugar a varias investigaciones, juicios y condenas. Willrich afirma que Rasheeda Moore, la ex novia de Barry, recibió$ 180.000 contratos para llevar a cabo programas juveniles de verano. En 1987, Alphonse Hill, teniente de alcalde, fue condenado por dirigir$ 300.000 en contratos municipales a la firma auditora de un amigo.
En términos más generales, la falta de competencia por los contratos públicos genera costos más elevados y crea percepciones de corrupción. UNA New York Times informe especial, «The Contract Game: How New York Loses», proporciona varios ejemplos. La Oficina de Violaciones de Estacionamiento de la Ciudad de Nueva York contrató a American Management para que le ayudara a diseñar un sistema para facturar multas de estacionamiento y registrar los pagos. Como parte de su consultoría, American Management redactó documentos técnicos que se convirtieron en la base de la especificación de ofertas para construir e implementar el sistema. En 1987, la ciudad concedió el$ 11 millones de contratos para construir y administrar el sistema a American Management, a pesar de las afirmaciones de inpropiedad de los licitadores competidores. Una auditoría realizada por el Contralor del Estado de Nueva York mostró que American Management había incumplido los plazos de los contratos y que su sistema había facturado millones de dólares en multas a neoyorquinos que ni siquiera tenían automóviles. La ciudad esperaba hacerse cargo de la gestión del sistema en 1990, pero no ha podido desarrollar la organización necesaria. Los planes actuales prevén la gestión de la ciudad en 1994. American Management ha recibido un$ 10 millones de contratos para ejecutar el sistema hasta 1992.
El New York Times muestra que las licitaciones no competitivas son comunes en la ciudad de Nueva York. En los ejercicios fiscales 1989 y 1990, 1.349 de los 22.418 contratos registrados por la Contraloría Municipal solo atrajeron ofertas únicas; varios de los contratos de licitación única fueron para proyectos multimillonarios. Miles de otros contratos tenían dos o tres licitadores, una circunstancia conducente a «altos costos, colusión y corrupción».
Sin embargo, incluso en ausencia de corrupción, Starr sostiene que la privatización no debe considerarse únicamente en términos de eficiencia económica. Menos gobierno, afirma, no es necesariamente mejor; por lo tanto, solo porque la privatización pueda reducir el papel del gobierno en la economía, no es necesariamente beneficioso. El votante y el consumidor, argumenta Starr, también están interesados en el acceso, la participación comunitaria y la justicia distributiva: «La política democrática, a diferencia del mercado, es un escenario para articular, criticar y adaptar explícitamente las preferencias; empuja a los participantes a defender intereses mayores que los suyos propios. . La privatización disminuye esta esfera pública, la esfera de la información pública, la deliberación y la rendición de cuentas. Son elementos de la democracia cuyo valor no se puede reducir a la eficiencia».
Si bien es claramente imposible desvincular la privatización de las cuestiones sociales y políticas más amplias planteadas por Butler y Starr, parece lógico que las decisiones de privatización puedan y deban basarse principalmente en análisis pragmáticos de si los proveedores públicos o privados pueden cumplir mejor los fines acordados. Los fines no tienen por qué limitarse a la eficiencia; solo deben especificarse claramente de antemano.
El reciente artículo de John Vickers y George Yarrow, «Perspectivas económicas sobre la privatización», utiliza la teoría económica para demostrar que hay fallas endémicas tanto en la propiedad privada como en la pública: la propiedad privada no está exenta de sus propios problemas. En resumen, la provisión pública se ve afectada cuando los administradores públicos emprenden acciones que no redundan en interés de la ciudadanía, por ejemplo, el empleo de trabajadores innecesarios o el pago de salarios exorbitantes. La provisión privada se ve afectada cuando los gestores privados toman medidas incompatibles con el interés público; por ejemplo, realizan un trabajo de mala calidad en un esfuerzo por aumentar los beneficios o denegar el servicio cuando los costos son inesperadamente altos.
Estos temas, que recién ahora empiezan a surgir en el debate sobre la privatización, se han mostrado a los gerentes en otro contexto. Fueron fundamentales en la ola de compras apalancadas de finales de la década de 1980, lo que demostró que las empresas privadas también suelen sufrir comportamientos gerenciales incompatibles con los intereses de los accionistas. Los artistas de adquisiciones como Carl Icahn vieron los mismos excesos en las corporaciones que mucha gente ve en las entidades gubernamentales: salarios altos, exceso de personal, mala calidad y una agenda contraria a los objetivos de los accionistas. El control del desempeño directivo debe realizarse tanto en las empresas públicas como en las privadas, y el hecho de no hacerlo puede causar problemas tanto si el empleador es público como privado.
Control gerencial y privatización
A finales de la década de 1980, una ola de compras de empresas públicas se extendió por el mundo anteriormente aislado de las corporaciones que cotizaban en bolsa, provocada en gran parte por el fracaso de los procesos internos de monitoreo y control en estas empresas. Estas compras proporcionan una analogía importante y útil con la privatización. En particular, el análisis de Michael C. Jensen de estas compras deja claro por qué la privatización por sí sola es insuficiente para garantizar que los proveedores de servicios importantes actúen en interés del público.
En su artículo de HBR, «Eclipse of the Public Corporation», Jensen argumenta que una variedad de formas organizativas innovadoras que reducen el conflicto entre los intereses de los propietarios y los gerentes están reemplazando a la corporación pública. El problema ha sido que los gerentes de muchas industrias, especialmente aquellos con poco potencial de crecimiento a largo plazo, han malgastado los activos de la empresa en inversiones con escasos beneficios, si es que los hay. Los gestores se han mostrado constantemente reacios a devolver el excedente de efectivo a sus accionistas, y han preferido retenerlo por varias razones: el exceso de efectivo proporciona a los gestores autonomía frente a los mercados de capitales, lo que reduce su necesidad de someterse al escrutinio de posibles acreedores o accionistas. Además, el exceso de efectivo brinda a los gerentes la oportunidad de aumentar el tamaño de las empresas que dirigen, mediante la expansión de la capacidad o la diversificación.
Esta renuencia a entregar efectivo a los accionistas no se limita a unas pocas empresas. Jensen informa que, en 1988, las 1.000 empresas públicas más grandes (clasificadas en términos de ventas) generaron un flujo de caja total de$ 1,6 billones. Menos de 10% de estos fondos se distribuyeron a los accionistas en forma de dividendos o recompra de acciones. Los gerentes privados, al parecer, son vulnerables a las mismas demandas que se les cobran a las agencias gubernamentales.
Para monitorear estas tendencias por parte de los gerentes de las corporaciones públicas, Jensen identifica tres fuerzas: los mercados de productos, el consejo de administración y los mercados de capitales. Los dos primeros, dice Jensen, se han quedado cortos. Incluso la embestida de la competencia internacional ha sido insuficiente para evitar que los gestores despilfarren activos valiosos. Además, los consejos de administración, formados principalmente por personas ajenas seleccionadas por la dirección que carecen de una gran participación financiera en el desempeño de la empresa, a menudo no quieren o no pueden impedir iniciativas de gestión que no aumentan el valor para los accionistas.
En resumen, los gerentes han podido realizar inversiones que no maximizan el valor para los accionistas porque los procesos que se supone que están disciplinando su comportamiento ya no funcionan eficazmente. En los últimos años, ha recaído en los mercados de capitales asumir el papel de monitor. Jensen escribe: «La ausencia de un monitoreo efectivo provocó tan grandes ineficiencias que la nueva generación de inversores activos surgió para capturar el valor perdido… De hecho, el hecho de que las primas de adquisición y LBO tengan un promedio de 50% por encima del precio de mercado ilustra cuánto valor pueden destruir los administradores de empresas públicas antes de que se enfrenten a una grave amenaza de perturbación».
La privatización de los activos y servicios públicos tiene un potencial similar. Pero debería quedar claro de la conclusión de Jensen que la propiedad privada por sí sola no es suficiente para marcar la diferencia. La cuestión clave es cómo se comportan los gestores privados y qué mecanismos existirán para monitorear sus acciones.
Es significativo que las empresas que se especializan en LBO tengan características organizativas que difieren drásticamente de las corporaciones que adquieren. Estos criterios clave, en lugar de la simple categoría de propiedad, explican la diferencia de rendimiento y evitan el desperdicio de recursos perpetuado por la administración anterior.
1. Los incentivos gerenciales vinculan estrechamente la remuneración al desempeño. Hay límites máximos más altos, las bonificaciones están vinculadas a medidas de rendimiento claramente identificadas, como el flujo de caja y la jubilación de la deuda, y los gestores tienen participaciones significativas en el capital.
2. La organización está más descentralizada, ya que los incentivos y la propiedad sustituyen a la supervisión directa desde la sede.
3. Los gestores tienen obligaciones bien definidas para con los tenedores de deuda y acciones. Los reembolsos de la deuda obligan a distribuir el flujo de caja y el efectivo no se puede transferir a las divisiones de subvenciones cruzadas.
Las firmas de LBO, en resumen, difieren radicalmente de la mayoría de las corporaciones públicas; es la instalación de estos cambios lo que creó el valor asociado a la «reprivatización». Si tales cambios organizativos no hubieran sido claros en los mercados de capitales, los precios de las acciones de las empresas objetivo no habrían subido como consecuencia de la actividad de adquisición.
Monopolio vs. competencia
Al igual que las absorciones de las corporaciones públicas, la privatización de los activos o servicios gubernamentales supone un cambio organizativo radical. El público busca valor monetario y no monetario, incluido el acceso igualitario a los servicios, el cumplimiento de los estándares de desempeño y la falta de corrupción. Los objetivos del público para la recolección privada de basura, por ejemplo, podrían incluir servir a todos los miembros de la comunidad (sin importar cuán inconvenientes estén ubicados) a un costo igual, eliminar los desechos de manera ambientalmente racional y llevar a cabo ofertas honestas con los funcionarios municipales. Pero para que se cumplan estos objetivos, la privatización tendrá que aprender la misma lección que enseñan las LBO exitosas: los gerentes deben tener incentivos efectivos para actuar en nombre de los propietarios. La aplicación de sus lecciones a la privatización ayudará a resolver el conflicto entre los proveedores públicos y privados, e identificar casos en los que la provisión pública continua tiene sentido.
El criterio principal es fácil de especificar: la privatización funcionará mejor cuando los administradores privados encuentren en su interés servir al interés público. Para que esto ocurra, el gobierno debe definir el interés público de tal manera que los proveedores privados puedan entenderlo y contratarlo. La mejor manera de fomentar esta alineación entre el sector privado y el interés público es mediante la competencia entre proveedores potenciales, que pueden incluir entidades gubernamentales. Los competidores se encargarán de responder a los deseos expresados por los ciudadanos.
La experiencia de la ciudad de Phoenix con la recolección de basura, descrita por David Osborne y Ted Gaebler en su próximo libro, Reinventar el gobierno, ilustra el papel crucial que desempeña la competencia. En 1978, el alcalde anunció que la ciudad entregaría la recolección de basura a empresas privadas. El director de Obras Públicas insistió en que se permitiera a su departamento ofertar contra las firmas privadas, a pesar de que la ciudad había prometido no despedir a ningún empleado de Obras Públicas desplazado como resultado de la contratación. Tras perder en cuatro oportunidades de licitación sucesivas, en 1984, los empleados de Obras Públicas introdujeron una serie de innovaciones que resultaron en costos muy inferiores a los de las empresas privadas; y el departamento de Obras Públicas ganó un contrato de siete años para el distrito más grande de la ciudad. En 1988, Obras Públicas había recuperado los cinco contratos distritales. La lección central de esta experiencia, dice el auditor de la ciudad de Phoenix, Jim Flanagan, es que la distinción importante no es pública frente a privada, sino monopolio frente a competencia.
La competencia es el primer factor que ayuda a la privatización; un segundo, también aprendido de las LBO, es vincular la compensación de los gerentes privados directamente con el logro de objetivos mutuamente reconocidos que representan el interés público, objetivos que pueden incluir una variedad de criterios como los que Starr asocia con el papel tradicional del gobierno.
Osborne y Gaebler describen el amplio conjunto de mediciones de rendimiento utilizadas en Sunnyvale, California. Los administradores municipales se evalúan sobre la base de medidas de servicio que incluyen la calidad de la superficie de las carreteras, la tasa de criminalidad y los gastos policiales per cápita, el número de días en que la calidad del aire viola los estándares de ozono y el número de ciudadanos por debajo del umbral de pobreza. Los gerentes departamentales que superan sus «objetivos de servicio» reciben bonificaciones anuales que pueden representar hasta el 10 por ciento de su salario.
Hay otra razón por la que los objetivos y las medidas de desempeño son elementos críticos para hacer que la privatización funcione: el hecho de que los administradores privados no cumplan los resultados acordados puede ser muy costoso. En 1963, el presidente Kennedy estableció Centros Comunitarios de Salud Mental para atender a los enfermos mentales fuera de los grandes entornos institucionales. Osborne y Gaebler informan que el Instituto Nacional de Salud Mental dio millones de dólares a empresas privadas para construir y dotar de personal a los centros, pero no estableció ningún proceso de monitoreo para hacer un seguimiento de los resultados. Una investigación de la Oficina de Contabilidad del Gobierno a finales de la década de 1980 reveló que muchos centros se habían convertido a la condición de lucrativos y solo servían a aquellos que podían pagar. Otros proporcionaron psicoterapia a pacientes sin enfermedades mentales graves. Mientras tanto, escriben Osborne y Gaebler: «Quizás un millón de estadounidenses con enfermedades mentales vagaban por las calles durmiendo en cajas de cartón o refugios para personas sin hogar».
Privatización pragmática
Como dejan claro estos e innumerables ejemplos, hay una forma pragmática de ver la privatización. Es una flecha en el carcaj del gobierno, pero es simplemente el punto de partida equivocado para una discusión más amplia sobre el papel del gobierno. La propiedad de un bien o servicio, ya sea público o privado, es mucho menos importante que la dinámica del mercado o de la institución que lo produce.
Llama la atención que estos problemas de control gerencial han surgido por primera vez en Europa del Este. La cuestión es menos qué privatizar que cómo privatizar. Y los nuevos gobiernos se dan cuenta de que un esquema de privatización es tan eficiente como políticamente aceptable. En Polonia, el método adoptado recientemente para privatizar el masivo sector industrial estatal implica la emisión de acciones de empresas recientemente privatizadas y la colocación de todas las acciones de muchas empresas en un fondo mutuo. Varios fondos de inversión controlarían entonces las acciones de todas las empresas. Los ciudadanos recibirían acciones de los fondos de inversión que no serían negociables durante, por ejemplo, un año.
Este plan es atractivo porque proporciona acceso igualitario a la propiedad de activos estatales y ofrece a los ciudadanos diversificación frente al tremendo riesgo de tener acciones en una o dos compañías. La deficiencia del plan radica en su falta de mecanismos de control. Los gestores de fondos deben supervisar el rendimiento de muchas empresas cuyos problemas de transición son enormes. Al mismo tiempo, no existen incentivos explícitos (aparte de la reputación y el patriotismo) para garantizar que los gestores de fondos actúen en interés de los accionistas. La prohibición a corto plazo de negociar acciones entre fondos mutuos protege aún más a los gestores de la disciplina inmediata de los mercados financieros. Si bien estos problemas parecen ser fáciles de anticipar, solo han salido a la luz recientemente en Polonia a medida que los políticos y los economistas comienzan a trabajar en los detalles del programa de privatización.
Si la experiencia de la LBO enseña algo, es que el debate sobre la privatización debería centrarse en la naturaleza de los cambios organizativos, no en un amplio debate ideológico sobre el papel y la eficacia del gobierno. La sustitución de la gestión pública por la privada no sirve por sí sola al bien público, del mismo modo que la propiedad privada por sí sola no era suficiente para maximizar el valor de los accionistas de muchas grandes corporaciones.
La responsabilidad y la consonancia con los intereses del público deben ser las luces orientadoras. Se encontrarán donde los mecanismos organizativos y de competencia aseguran que los gerentes hagan lo que nosotros, los propietarios, queremos que hagan.
