Gestión del gobierno, gestión de gobierno

“El capitalismo ha triunfado”. Esa fue la conclusión de Pat, llegó a Occidente como, uno por uno, los regímenes comunistas de Europa del Este comenzaron a caer. Se ha convertido en un artículo de fe en que nos hemos vuelto ciegos a sus efectos. Esos efectos son altamente negativos, de hecho, peligrosos, porque la conclusión en sí misma es incorrecta. En mi opinión, […]
Gestión del gobierno, gestión de gobierno

«El capitalismo ha triunfado». Esa fue la conclusión a la que se llegó en Occidente cuando, uno por uno, los regímenes comunistas de Europa del Este empezaron a caer. Se ha convertido en tal artículo de fe que nos hemos vuelto ciegos a sus efectos. Esos efectos son muy negativos —de hecho, peligrosos— porque la conclusión en sí es errónea. En mi opinión, hemos confundido toda la relación entre las empresas y el gobierno, y es mejor que lo aclaremos antes de que acabemos no mejor que los europeos del Este.

El triunfo del equilibrio

El capitalismo no triunfó en absoluto; el equilibrio sí. En Occidente hemos vivido en sociedades equilibradas con sectores privados fuertes, sectores públicos fuertes y gran fortaleza en los sectores intermedios. Los países del comunismo estaban totalmente desequilibrados. En esos países, el Estado controlaba una enorme proporción de toda la actividad organizada. Había poca o ninguna fuerza compensadora. De hecho, la primera grieta del bloque oriental apareció en el único lugar (Polonia) donde había sobrevivido esa fuerza (la Iglesia Católica).

La creencia de que el capitalismo ha triunfado ahora está desequilibrando a las sociedades de Occidente, especialmente al Reino Unido y a los Estados Unidos. Que el desequilibrio favorezca la propiedad privada en lugar de la estatal no ayudará a la sociedad. Estoy en desacuerdo con Milton Friedman de la Universidad de Chicago, a quien le ha gustado comparar lo que él llama «libre empresa» con el socialismo «subversivo». La noción misma de que una institución, independiente de las personas que la constituyen, puede ser libre es en sí misma una noción subversiva en una sociedad democrática. Cuando las empresas son realmente libres, la gente no lo es.

De hecho, hay un papel en nuestra sociedad para los diferentes tipos de organizaciones y para las distintas contribuciones que hacen en áreas tales como la investigación, la educación y la atención de la salud. El capitalismo de las corporaciones privadas ciertamente nos ha servido bien para la distribución de bienes y servicios que están controlados adecuadamente por las fuerzas del mercado abierto. Los libros publicados por Friedman y sus colegas son bienes de ese tipo. Pero, ¿es su investigación? ¿O la atención médica que reciben los pobres que viven cerca de las oficinas de esos profesores?

Más allá del público y lo privado

Desde que a nadie le importa recordar, hemos estado sumidos en un debate sobre la asignación de recursos entre los llamados sectores público y privado. Ya sea el capitalismo contra el comunismo, la privatización frente a la nacionalización, o los mercados de negocios frente a los controles del gobierno, los argumentos siempre han enfrentado a las fuerzas privadas, en las fuerzas dependientes, contra las públicas y colectivas. Es hora de que reconozcamos lo limitada que es esa dicotomía en realidad.

Hay en privado organizaciones de propiedad, sin duda, tanto si están estrechamente en manos de particulares como si son participaciones generalizadas en forma de acciones cotizadas en el mercado. Y hay públicamente organizaciones de propiedad, aunque en realidad deberían llamarse estado de propiedad, porque el Estado actúa en nombre del público. Nosotros, como ciudadanos, no controlamos más nuestras organizaciones públicas directamente que nosotros, como clientes (o como pequeños accionistas), controlamos las privadas. Pero hay otros dos tipos de propiedad que merecen la misma atención.

En primer lugar, hay cooperativamente organizaciones propias, tanto si están controladas formalmente por sus proveedores (como en las cooperativas agrícolas), por sus clientes (como en las mutuas de seguros o en las cadenas minoristas cooperativas) o por sus empleados (como en algunas empresas comerciales, como Avis). De hecho, todos los países de Occidente, incluidos los Estados Unidos, son en gran medida sociedades de organizaciones de propiedad cooperativa. Según la Asociación Nacional de Empresas Cooperativas, casi la mitad de la población estadounidense recibe servicios directos de alguna iniciativa cooperativa, y una de cada tres personas es miembro de una cooperativa. Hace poco trabajé para una importante compañía de seguros mutuos de Estados Unidos. La empresa es vigorosamente competitiva, pero se beneficia de ser propiedad cooperativa. Sus ejecutivos se apresuran a señalar cuán importante es la ausencia de presiones bursátiles para su capacidad de adoptar una perspectiva a largo plazo.

Segundo, tenemos lo que llamo no poseídas organizaciones, controladas por juntas directivas autoseleccionables y a menudo muy diversas. Estas organizaciones sin fines de lucro a menudo se denominan organizaciones no gubernamentales (ONG), pero también son organizaciones no empresariales y no cooperativas (NBO y NCO). De hecho, estamos rodeados de organizaciones no propietarias. Entre ellas se encuentran muchas de nuestras universidades (incluida la Universidad Friedman de Chicago), hospitales, organizaciones benéficas y organizaciones de voluntarios y activistas (la Cruz Roja y Greenpeace, por ejemplo).

Desde una perspectiva política convencional, la inclinación podría ser establecer estas cuatro formas de propiedad en línea recta de izquierda (propiedad estatal) a derecha (propiedad privada), con la propiedad cooperativa y la no propiedad en el medio. Pero creo que sería un error porque, aquí como en otros lugares, los extremos se encuentran: los fines son los más parecidos. Por ejemplo, desde el punto de vista de la estructura, tanto las organizaciones privadas como las estatales están controladas estricta y directamente a través de jerarquías, una que emana de los propietarios y la otra de las autoridades estatales. En otras palabras, deberíamos doblar esa línea. Lo que parece una línea recta se parece más a una herradura.

Como sugiere una representación en forma de herradura de las cuatro formas de propiedad, el salto entre la propiedad estatal y la privada se puede hacer más fácilmente que un cambio hacia la no propiedad o la propiedad cooperativa. Tal vez sea por eso que tanto de nuestra atención se ha centrado en la nacionalización frente a la privatización. El salto es muy sencillo: comprar el otro lado, cambiar de director y seguir adelante; los sistemas de control interno permanecen intactos. En Rusia hoy, en muchos sectores, estos saltos han sido demasiado simple: El control estatal parece haber dado paso a un control igualmente devastador por parte del sector privado. Una forma más segura de lograr el equilibrio —más lento y difícil, pero que ahora se está persiguiendo con éxito en algunas de las otras naciones de Europa del Este— es hacer un uso más amplio de las cuatro formas de propiedad en torno a toda la herradura.

Sobre todo, dicen muchos expertos, el gobierno debe parecerse más a las empresas. Es sobre todo esta noción la que quiero impugnar.

Lamentablemente, en Occidente no hemos llegado a un acuerdo con toda la gama de posibilidades. Debido a que el capitalismo supuestamente ha triunfado, el sector privado se ha vuelto bueno, el sector público es malo y los sectores de propiedad cooperativa y no propiedad irrelevantes. Sobre todo, dicen muchos expertos, el gobierno debe parecerse más a las empresas. Es sobre todo esta propuesta la que quiero impugnar. Si queremos gestionar correctamente el gobierno, debemos aprender a gobernar la administración.

Clientes, clientes, ciudadanos y sujetos

«Tenemos clientes», anunció el vicepresidente Al Gore al principio de su mandato. «El pueblo estadounidense». Pero, ¿tienes que llamar a los clientes para que los traten decentemente? Haríamos bien en echar un vistazo a lo que clientes, esta palabra ahora de moda, solía significar antes de que los japoneses nos enseñaran una o dos cosas. La mayor de las corporaciones estadounidenses, las de la industria del automóvil, no trataban muy bien a sus clientes. Durante mucho tiempo siguieron estrategias deliberadas de obsolescencia planificada, un eufemismo para la calidad de la construcción. fuera. Además, al menos una cadena minorista gigante utilizaba regularmente tácticas de cebo y cambio, atrayendo a clientes con precios bajos para venderles productos más caros. Y en una historia conocida, una famosa empresa de productos de consumo, para vender más pasta de dientes, primero hizo más grande la abertura en sus tubos y luego comercializó cepillos de dientes con cabezas más largas.

Las empresas se dedican a vendernos tanto como sea posible, manteniendo una relación de plena competencia controlada por las fuerzas de la oferta y la demanda. No tengo ningún problema con esa idea: para autos, lavadoras o pasta de dientes. Pero lo hago por la atención médica. En el caso de los automóviles, las lavadoras y la pasta de dientes, la mayoría de los compradores inteligentes pueden tener cuidado, como dice la expresión; y tenemos mecanismos de protección para los compradores que no pueden tener cuidado. Pero advertencia emptor es una filosofía peligrosa para la atención médica y otros servicios profesionales complejos. Inevitablemente, los vendedores saben mucho más que los compradores, que pueden averiguar lo que necesitan saber solo con gran dificultad. En otras palabras, el modelo de propiedad privada, al igual que proporciona a los «clientes» un mercado maravillosamente ecléctico, tiene sus límites.

No soy un mero cliente de mi gobierno, gracias. Espero algo más que un comercio de plena competencia y algo menos que el estímulo para consumir. Cuando recibo un servicio profesional del gobierno (educación, por ejemplo), la etiqueta cliente parece más apropiado para mi papel. (General Motors vende automóviles a su clientes; Ernst and Young proporciona servicios contables a su clientes.) De hecho, muchos de los servicios que recibo del gobierno son de naturaleza profesional.

No soy un mero cliente de mi gobierno. Espero algo más que un comercio de plena competencia.

Pero, lo más importante, soy un ciudadano, con derechos que van mucho más allá de los de los clientes o incluso de los clientes. La mayoría de los servicios prestados por el gobierno, incluidas las autopistas, la seguridad social y la política económica, implican compensaciones complejas entre intereses en competencia. Tom Peters captura esta idea a la perfección con una historia sobre cómo obtener un permiso de construcción para agrandar su casa. No quiero que un burócrata del Ayuntamiento me haga pasar un mal rato, dijo en uno de sus boletines. Quiero un trato adecuado, rápido y profesional. Pero, ¿qué pasa si mi vecino quiere un permiso para agrandar su casa? ¿Quién es el cliente del ayuntamiento entonces?

Si tengo derechos como ciudadano, también tengo obligaciones como ciudadano tema. Los británicos, por supuesto, conservan el estatus oficial de súbditos de la corona, un retroceso a los días en que los individuos perdieron gran parte de su autonomía sobre sus vidas «desagradables, brutales y cortas», como dijo Thomas Hobbes, a cambio de la protección del Estado. Pero, británicos o no, de una forma u otra seguimos siendo súbditos de nuestros gobiernos: cuando pagamos impuestos, nos dejamos reclutar en ejércitos o respetamos las regulaciones gubernamentales en aras del orden colectivo.

Cliente, cliente, ciudadano y sujeto: Estos son los cuatro sombreros que todos usamos en la sociedad. Como clientes y ciudadanos, disfrutamos de una relación recíproca de toma y daca con el gobierno. Los clientes del gobierno reciben servicios directos en plena competencia; sus ciudadanos se benefician más indirectamente de la infraestructura pública proporciona. Pero hay una diferencia importante entre las actividades gubernamentales orientadas al cliente y sus actividades orientadas a los ciudadanos: la frecuencia de ocurrencia. Revise detenidamente las actividades del sector público (por ejemplo, revise un directorio telefónico gubernamental) y encontrará relativamente poco que se ajuste a la categoría de clientes puramente. (Y algo de lo que sí encaja es bastante desafortunado, como los billetes de lotería. ¿Realmente queremos que nuestros gobiernos, como esa compañía de pasta de dientes, vendan productos? ¿No podría el malestar actual sobre el gobierno provenir realmente de su ser? demasiado como negocios en lugar de no ser suficiente?) Por el contrario, en la categoría ciudadano, encontrarás una enorme cantidad de actividad en forma de infraestructura pública: infraestructura social (como museos), física (como carreteras y puertos), económica (como la política monetaria), mediativa (como los tribunales civiles), extranjero (como embajadas) y infraestructura de apoyo propia del gobierno (como maquinaria electoral).

Como sujetos y clientes, tenemos relaciones con el gobierno que son más unilaterales. Parafraseando a John F. Kennedy, la pregunta para nosotros como sujetos es qué debemos hacer por nuestros gobiernos en forma de respetar los controles estatales. Por el contrario, como clientes que reciben servicios profesionales, nuestra pregunta es sobre qué nos proporciona el estado. Esa guía telefónica del gobierno revela todo tipo de actividades bajo la categoría temática: policía, ejército, agencias reguladoras y prisiones. Pero lo más sorprendente es la prevalencia de los servicios profesionales que los gobiernos prestan directa o indirectamente a través de fondos públicos: toda la atención de salud en algunos países y gran parte de ella en otros, gran parte de la educación y otros servicios como la meteorología.

Por supuesto, no todas las actividades gubernamentales encajan perfectamente en una de las cuatro categorías. Nuestros parques nacionales, por ejemplo, ofrecen servicios de atención al cliente (a turistas) y servicios profesionales al cliente (a los turistas varados en las montañas). Los parques también forman parte de la infraestructura pública de la que disfrutamos como ciudadanos, y ese hecho exige que, como sujetos, respetemos el medio ambiente del parque. Por poner otro ejemplo, los reclusos de las cárceles son evidentemente sujetos. Pero siguen siendo ciudadanos con ciertos derechos y, en la medida en que creemos en el papel de la rehabilitación, también son clientes. Introduzco estas cuatro etiquetas, por lo tanto, no tanto para clasificar como para aclarar, para mejorar nuestra apreciación de los diversos propósitos del gobierno.

Permítanme vincular los roles de cliente, ciudadano, cliente y sujeto a nuestra discusión anterior. Las organizaciones privadas atienden adecuadamente a los clientes, aunque las empresas de propiedad cooperativa, como las mutualistas, a menudo pueden hacer el trabajo de manera eficaz. Solo en esferas limitadas es el servicio directo al cliente un trabajo para el estado. Cuando se trata de actividades ciudadanas y temáticas, debemos ir más allá del modelo de propiedad estatal solo con mucha prudencia. Las compensaciones entre intereses contradictorios en las actividades ciudadanas y el uso necesario de la autoridad en las actividades temáticas exigen un papel claro para el Estado.

La relación con el cliente es quizás más complicada. No está claro que esos servicios profesionales ampliamente aceptados como públicos —ciertos niveles mínimos de educación y de atención médica, por ejemplo— sean particularmente eficaces cuando los ofrecen directamente el gobierno, y mucho menos las empresas privadas. Ninguno por sí solo puede satisfacer todas las necesidades matizadas de los servicios profesionales. Los mercados son burdos; las jerarquías son burdas. Las organizaciones no propietarias o, en ciertos casos, las cooperativas pueden servirnos mejor aquí, aunque con fondos públicos para garantizar cierta equidad en la distribución. Por cierto, depender de las organizaciones de propiedad cooperativa para obtener servicios profesionales no es inusual. Incluso profesiones comerciales como la contabilidad y la consultoría suelen prestar servicios a través de cooperativas, es decir, asociaciones profesionales.

Los mitos de la gestión

Hemos visto que una sociedad equilibrada requiere varias formas institucionales de propiedad y control y que dentro del sector público hay una amplia gama de funciones para el gobierno. Entonces, ¿cómo deben gestionarse las actividades gubernamentales? Para responder a la pregunta, primero tenemos que echar un vistazo a la propia administración, o al menos a los mitos populares al respecto.

La discusión sobre la administración está de furia en la actualidad. Debo decir que Management, siguiendo la dirección de Albert Shapero de la Universidad Estatal de Ohio, quien hace años escribió un artículo titulado «Qué dice la gerencia y qué hacen los gerentes» ( fortuna, mayo de 1976). Estamos hablando de su dirección mayúscula aquí, un proceso estrecho y estilizado que, según mi investigación, tiene una conexión sorprendentemente escasa con lo que realmente hacen los gerentes efectivos. Sin embargo, este es el tipo de administración que ahora nos inunda: en librerías, programas de MBA y seminarios de capacitación exagerados, por ejemplo. Pero, ¿se aplica realmente a nuestros roles como ciudadanos, sujetos, clientes y ocasionalmente clientes del gobierno? En raras ocasiones, en mi opinión. Déjame explicarte.

Tres supuestos subyacen a la visión de gestión de la administración.

  • Se pueden aislar actividades particulares, tanto las unas de las otras como las de la autoridad directa. El principio deriva del sector privado, donde muchas corporaciones se dividen en empresas autónomas, organizadas en divisiones. Cada unidad tiene una misión clara: entregar su propio conjunto de productos o servicios. Si cumple los objetivos fijados por la sede central, se deja más o menos solo.
  • El rendimiento se puede evaluar de forma completa y adecuada mediante medidas objetivas. Los objetivos que debe alcanzar cada actividad se pueden expresar en términos cuantitativos: tanto los costos como los beneficios se pueden medir. (En los negocios, por supuesto, los criterios son financieros y los costos y beneficios se combinan para establecer estándares de beneficios y de retorno de la inversión). De esta forma, puede haber una evaluación «objetiva», que es apolítica por naturaleza. El sistema no puede permitirse una gran cantidad de ambigüedad o matices que distraigan.
  • Las actividades pueden confiarse a gestores profesionales autónomos responsables del desempeño. «Dejemos que los gerentes se encarguen», dice la gente. Muchos tienen una gran fe en los directivos formados en la denominada profesión de dirección. «Haz que rindan cuentas. Si se desempeñan según lo planeado, según lo indicado por la medición, recompénselos. Si no lo hacen, reemplázalos».

Estas suposiciones, en mi opinión, se derrumban ante lo que hacen la mayoría de las agencias gubernamentales y cómo tienen que funcionar. Para aislar las actividades gubernamentales del control jerárquico directo de la manera que prescribe la Administración, tiene que haber políticas claras e inequívocas formuladas en el ámbito político para su implementación en el ámbito administrativo. En otras palabras, las políticas tienen que ser bastante estables a lo largo del tiempo, y los políticos (así como los gerentes de otras agencias) tienen que mantenerse alejados de la ejecución de esas políticas. ¿Qué tan común es eso? ¿Cuántas actividades gubernamentales se ajustan a esa receta?

Nuestra fe en los gerentes formados en la profesión de dirección se derrumba ante la forma en que deben trabajar las agencias gubernamentales.

Loterías, sin duda, pero ¿qué más? Menos de lo que piensas. Muchas actividades gubernamentales están interconectadas y no pueden aislarse. La política exterior, por ejemplo, no se puede identificar con ningún departamento, y mucho menos con una agencia. Por supuesto, hay actividades del sector público que pueden aislarse horizontalmente unas de otras más o menos, como en el caso de los servicios policiales o penitenciarios. Pero, ¿pueden aislarse verticalmente del proceso político? Ciertamente, no han faltado esfuerzos para aislarlos. Hace unos años, el Reino Unido convirtió su servicio penitenciario en una agencia ejecutiva aparentemente autónoma y nombró a un gerente de negocios de alto vuelo para que lo dirigiera. Recientemente, en un gran escándalo, el gerente fue despedido, aparentemente porque no iba a despedir a uno de los guardias tras una huida muy publicitada de tres reclusos. Al salir, se quejó a la prensa de que había más control político sobre el servicio después de que se volviera «autónomo» que antes.

¿Cuántos políticos están dispuestos a renunciar al control de cuántas de sus políticas? ¿Y cuántas políticas gubernamentales hoy en día se pueden formular simplemente en un lugar para implementarlas en otro, en lugar de elaborarse en un proceso iterativo que involucre tanto a la política como a la administración? Aprendizaje es otra de las palabras de moda actuales de Management. Bueno, este proceso de elaboración de políticas es aprender: aplicarlos sin pensar no lo es. La creencia de que la política y la administración en el gobierno, al igual que la formulación y la implementación en la planificación corporativa, pueden separarse es otro viejo mito al que se debe permitir que muera silenciosamente.

La creencia de que la política y la administración en el gobierno pueden separarse es un mito que debería morir silenciosamente.

A continuación, considere el mito de la medición, una ideología abrazada con casi fervor religioso por el movimiento de gestión. ¿Cuál es su efecto en el gobierno? Hay que medir las cosas, para estar seguros, especialmente los costos. Pero, ¿cuántos de los beneficios reales de las actividades gubernamentales se prestan a esta medición? Algunas sencillas y entregadas directamente sí lo hacen, especialmente a nivel municipal, como la recolección de basura. Pero, ¿qué pasa con el resto? Los famosos sistemas de planificación, programación y presupuestación de Robert McNamara en el gobierno federal de los Estados Unidos fracasaron por esta razón: la medición a menudo no llegó al punto y a veces causó distorsiones terribles. (¿Recuerdas el número de cadáveres de Vietnam?) ¿Cuántas veces tenemos que volver a este hasta que finalmente nos demos por vencido? Muchas actividades se realizan en el sector público precisamente por problemas de medición: si todo fuera tan claro como el cristal y cada beneficio fuera tan fácilmente atribuible, esas actividades habrían sido en el sector privado hace mucho tiempo.

Considere un ejemplo de la atención sanitaria del sector público de Inglaterra. Un cirujano de trasplante hepático del Servicio Nacional de Salud operó a diez pacientes. Dos murieron. De los ocho que sobrevivieron, uno que había tenido cáncer años antes sufrió una recurrencia. El hígado de otro paciente comenzó a fallar y necesitó un segundo trasplante. De los seis pacientes restantes, solo tres pudieron reanudar su vida laboral normal. Preguntado por su rendimiento, el cirujano afirmó que su tasa de éxito era de 8 de cada 10. (De hecho, tan pronto como reemplazó ese hígado defectuoso, estaba dispuesto a reclamar 9 de cada 11. Contaba hígados, no personas.) Un inmunólogo lo puso en 7 de cada 10, creyendo que el cirujano no debería haber operado a la persona que había tenido cáncer. Un administrador hospitalario consciente de los costos calculó la cifra en 6 de cada 10. Las enfermeras reclamaron 3 de cada 10, teniendo en cuenta la calidad de vida postoperatoria.

Ahora, imagínate teniendo que hacer tu propia evaluación. ¿Dónde está el sobre mágico con la respuesta correcta? No lo encontrarás. El hecho es que la evaluación de muchas de las actividades más comunes en el gobierno requiere un juicio suave, algo que una medición estricta no puede proporcionar. Así que cuando se le permite a la Administración tomar el control, vuelve locos a todos. Y nadie más que el «cliente», que acaba recibiendo lo peor.

Finalmente, existe el mito de que el gerente profesional puede resolverlo todo: «Ponga a cargo a alguien debidamente capacitado y todo saldrá bien». Estamos tan enamorados de este culto al liderazgo heroico que no vemos sus contradicciones obvias. Por ejemplo, en nombre del empoderamiento de los trabajadores, reforzamos la jerarquía. El llamado empoderamiento se convierte en el regalo vacío de los jefes, que permanecen firmemente a cargo. Y esos jefes, si no conocen nada más que la Administración misma, se sientan en el aire, ignorando con demasiada frecuencia el tema de su gestión. Tal situación solo engendra cinismo. Con el temor mortal de no cumplir con los números sagrados, los gerentes corren constantemente reorganizándose, generando más confusión que aclaración. En otras palabras, nuestra obsesión por la Administración desmiente en gran parte de la realidad que existe. En consecuencia, distorsiona actividades serias, como en el caso de muchos sistemas de escuelas públicas que han sido prácticamente destruidos por el poder de la jerarquía gerencial de dirigir las actividades del aula sin tener que enseñar nada.

Modelos para la gestión del gobierno

¿Cómo debería administrarse el gobierno? Vamos a considerar cinco modelos. Cada una está marcada por su propia forma de organizar la autoridad de control del gobierno, o superestructura, y las actividades de sus organismos, o microestructura. (La autoridad presupuestaria formaría parte de la primera, por ejemplo; una agencia de protección del medio ambiente, un ejemplo de la segunda). Algunos de los modelos son más antiguos, otros más nuevos. A algunos les vendría bien menos, a pesar de su popularidad actual; a otros nos vendría bien más, a pesar de su falta de familiaridad.

El modelo de gobierno como máquina.

El gobierno aquí es visto como una máquina dominada por reglas, regulaciones y estándares de todo tipo. Esto se aplica a la superestructura no menos que a cada una de las microestructuras. Cada agencia controla a su gente y sus actividades del mismo modo que la propia agencia está controlada por el aparato central del estado. Por lo tanto, el gobierno adopta la forma de un holograma: examina cualquier pieza y se ve igual que el resto.

Este ha sido el modelo dominante en el gobierno, casi con exclusión de todo lo demás. Como la «mejor manera» de Frederick Taylor, fue popularizada en la década de 1930 en el sector público por Luther Gulick y Lyndall Urwick. Su lema podría ser Control, Control, Control. De hecho, el término burócrata, para funcionarios públicos, proviene de la influencia de este modelo.

El modelo de máquina se desarrolló como la principal fuerza compensatoria de la corrupción y del uso arbitrario de la influencia política. Es por eso que se hizo tan popular a principios de este siglo. Ofrecía coherencia en la política y confiabilidad en la ejecución. Pero carecía de flexibilidad y capacidad de respuesta a la iniciativa individual, por lo que ahora ha caído en desgracia. Sin embargo, de una forma u otra, el modelo de máquina sigue dominando al gobierno.

El modelo de gobierno como red.

Esto es lo opuesto al modelo de máquina: suelto en lugar de estrecho, fluye libremente en lugar de controlado, interactivo en lugar de segmentado bruscamente. El gobierno se considera un sistema entrelazado, una compleja red de relaciones temporales diseñadas para resolver los problemas a medida que surgen y vinculadas por canales informales de comunicación. A nivel micro, el trabajo se organiza en torno a proyectos, por ejemplo, un proyecto para desarrollar una nueva política de bienestar social o para planificar la construcción de un nuevo edificio. Conectar, comunicar y colaborar podría ser el lema de este modelo. Irónicamente, al igual que el modelo de máquina, el modelo de red también es holográfico en el sentido de que las piezas funcionan como el todo: los proyectos individuales funcionan dentro de una red de proyectos interrelacionados.

El modelo de control de rendimiento.

La administración de letras mayúsculas encuentra su plena realización en el modelo de control de rendimiento, cuyo lema podría ser Aislar, Asignar y Medir. Este modelo pretende sobre todo hacer que el gobierno se parezca más a las empresas. Pero tenemos que ser específicos porque lo ideal no es cualquier negocio. Existe la suposición, que a menudo no se hace explícita, de que lo ideal es la estructura divisoria que los conglomerados en particular han popularizado. La organización en general se divide en «empresas» a las que se les asignan objetivos de rendimiento de los que se responsabiliza a sus gerentes. Así que la superestructura planifica y controla mientras las microestructuras se ejecutan. Todo muy ordenado. Pero no necesariamente muy eficaz.

Por un lado, pocas personas en los negocios todavía creen en la forma de organización del conglomerado. Si las empresas tienen tan poco que ver entre sí, ¿por qué molestarse en tenerlas en la misma organización? ¿Qué valor añade una sede remota que ejerce el control del rendimiento financiero por sí sola? Por otro lado, un fuerte énfasis en la planificación y el rendimiento medido refuerza el control jerárquico convencional a nivel de la microestructura, donde los gerentes tienen la responsabilidad personal de alcanzar objetivos impersonales. Por lo tanto, el efecto final es reforzar el antiguo modelo de máquina. En otras palabras, el modelo de rendimiento se descentraliza para centralizarse; se afloja para ajustarse. Y el endurecimiento se produce a expensas de la flexibilidad, la creatividad y la iniciativa individual. Por lo tanto, el nuevo y valiente mundo de la gestión pública con demasiada frecuencia se reduce a nada más que a la misma vieja gestión de máquinas: nuevas etiquetas en las botellas viejas. Funciona bien donde funcionaba la administración de máquinas (a veces incluso un poco mejor), pero no en ningún otro lugar.

El modelo de gobierno virtual.

Lleva el modelo de rendimiento a su límite natural y terminas con un modelo que se puede llamar gobierno virtual. Popular en lugares como el Reino Unido, los Estados Unidos y Nueva Zelanda, el gobierno virtual supone que el mejor gobierno no es ningún gobierno. Se nos dice que lo despojamos de todo, o al menos de todo lo que es remotamente posible arrojar. En el mundo perfecto del gobierno virtual, las microestructuras (las actividades de las agencias) ya no existirían dentro del gobierno. Todo ese tipo de trabajo se llevaría a cabo en el sector privado. Y la superestructura existiría solo en la medida necesaria para hacer arreglos para que las organizaciones privadas prestaran servicios públicos. Por lo tanto, el lema de este modelo podría ser Privatizar, Contratar y Negociar. El modelo representa el gran experimento de los economistas que nunca han tenido que gestionar nada.

El gobierno virtual contiene la dudosa suposición de que el mejor gobierno es ningún gobierno.

El modelo de control normativo.

Ninguno de los modelos anteriores ha logrado estructurar adecuadamente la autoridad social. Quizá se deba a que la autoridad social no tiene nada que ver con estructuras. «Todo es tan sencillo, Anjin-San», el confuso capitán británico en Shogun, naufragó en una tierra extraña, cuenta su amante japonés. «Cambia tu concepto del mundo». Ejemplificando un concepto diferente del mundo, el modelo de control normativo no trata de sistemas sino de alma. Aquí son las actitudes las que cuentan, no los números. El control es normativo, es decir, está enraizado en valores y creencias.

El modelo no está bien reconocido en la mayoría de los gobiernos occidentales en estos días, y mucho menos en la mayoría de las empresas occidentales. No ha funcionado exactamente mal para los japoneses, pero cuanto más han demostrado su superioridad en competencia directa con Occidente, más se ha retirado Occidente a su antiguo modelo de máquina, o a versiones más nuevas, que funciona exactamente de la manera opuesta. Érase una vez, sin embargo, cuando todavía existía el concepto de público servicio, fue realmente el modelo normativo el que logró mantener funcionando el modelo de máquina. En otras palabras, el servicio y la dedicación silenciaron los efectos negativos de la burocracia. Pero gran parte de esa actitud se ha ido o se va rápidamente.

Hay cinco elementos clave que caracterizan el modelo normativo:

Selección

Las personas son elegidas por valores y actitudes y no solo por credenciales.

Socialización

Este elemento garantiza una membresía dedicada a un sistema social integrado.

Dirección

La orientación se basa en principios aceptados y no por planes impuestos, por visiones y no por objetivos.

Responsabilidad

Todos los miembros comparten la responsabilidad. Se sienten confiados y apoyados por líderes que practican un estilo de gestión artesanal que se basa en la experiencia. Por lo tanto, la inspiración sustituye al llamado empoderamiento.

Juicio

El desempeño es juzgado por personas con experiencia, incluidos los destinatarios del servicio, algunos de los cuales son miembros de juntas de supervisión representativas.

El lema del modelo normativo podría ser Seleccionar, Socializar y Juzgar. Pero la clave de todo es la dedicación, que se da en dos direcciones: por y para los proveedores del servicio. Los proveedores reciben un trato decente y, por lo tanto, responden de la misma manera. Las agencias pueden estar aisladas horizontalmente, pero el control vertical por parte de la superestructura es normativo más que tecnocrático. El modelo permite microestructuras radicalmente diferentes: más misioneras, igualitarias y energizadas; menos máquinas y menos jerárquicas.

No hay un modelo mejor. Actualmente funcionamos con todos ellos. La recaudación de impuestos sería inconcebible sin una buena dosis del modelo de máquina, al igual que la política exterior sin el modelo de red. Y ningún gobierno puede funcionar eficazmente sin una superposición significativa de controles normativos, del mismo modo que ningún gobierno hoy puede ignorar la necesidad de deshacerse de lo que ya no pertenece al sector público. El gobierno, en otras palabras, es un sistema enormemente ecléctico, tan variado como la vida misma (porque aborda casi todas las facetas imaginables de la vida).

Pero algunos modelos son para mejor y otros para peor. Tal vez deseemos favorecer lo mejor. Todos reconocemos la excesiva atención que se presta al modelo de máquina. Pero debemos ser conscientes de su resurgimiento en el modelo de rendimiento. Esto no quiere descartar el modelo de rendimiento. La agencia ejecutiva casi autónoma está bien para muchos de los servicios apolíticos y sencillos del gobierno, como la oficina de pasaportes. Dejémoslo ahí y no finjamos que es una especie de nueva «mejor manera».

Tenemos que apreciar más el modelo de red, que es necesario para muchas de las actividades complejas e impredecibles de los gobiernos actuales: gran parte de la formulación de políticas, los servicios de alta tecnología y la investigación, por ejemplo. Pero la confianza en este modelo también puede ser exagerada. En Francia, tanto el sector público como el privado han estado dominados durante mucho tiempo por una élite poderosa e interconectada que se mueve con una libertad e influencia cada vez más sofocantes para la nación. El sistema de red en Francia podría usar mucha más autonomía de agencia para comprobar el poder de esa élite.

Creo personalmente que necesitamos urgentemente un cambio importante de énfasis en el modelo normativo. Como han dejado claro los japoneses, no hay sustituto para la dedicación humana. Y aunque gran parte de las empresas occidentales necesitan tomar en serio este mensaje, se ha vuelto especialmente importante en el gobierno, con sus caprichos, matices y difíciles compensaciones entre intereses en conflicto. Una organización sin compromiso humano es como una persona sin alma: el esqueleto, la carne y la sangre pueden consumir y excretar, pero no hay fuerza vital. El gobierno necesita desesperadamente la fuerza vital.

Tenemos que cambiar el énfasis hacia el modelo normativo, donde el control se basa en los valores y las creencias.

Creo que esta conclusión se aplica especialmente a los servicios profesionales orientados al cliente, como la atención médica y la educación, que nunca pueden ser mejores que las personas que los prestan. Necesitamos liberar a los profesionales de los controles directos de la burocracia gubernamental y de las estrechas presiones de la competencia del mercado. Es por eso que la no propiedad y algunas cooperativas parecen funcionar tan bien en esas áreas.

Gestión de gobierno

Si alguna de estas ideas tiene sentido, debemos demostrarla viable comenzando a moderar la influencia que los valores empresariales y el pensamiento de gestión popular actualmente tienen en otros sectores de la sociedad. En otras palabras, es posible que el gobierno necesite administración, pero a la administración también le vendría bien un poco de gobierno. Considera las siguientes propuestas:

  • Los negocios no están del todo bien; el gobierno no es del todo malo. Cada uno tiene su lugar en una sociedad equilibrada junto a organizaciones cooperativas y no propietarias. No deseo comprar mis autos al gobierno más de lo que deseo recibir mis servicios policiales de General Motors. Y me gustaría que tanto el sector privado como el público pasaran por alto, en su mayor parte, en el directo prestación de atención médica en favor de organizaciones no propietarias y cooperativas.

Las sociedades reciben los servicios públicos que esperan. Si la gente cree que el gobierno es torpe y burocrático, entonces eso es lo que va a ser. Si, por el contrario, reconocen el servicio público por la noble vocación que es, entonces terminarán con un gobierno fuerte. Y ninguna nación hoy puede permitirse nada más que un gobierno fuerte. ¿No es hora de que se detenga toda la condena arrodilladora del gobierno en Estados Unidos? Como canadiense que vive parte del año en Francia, puedo atestiguar que estas actitudes negativas están resultando contagiosas y que no nos están haciendo ningún bien.

  • Las empresas pueden aprender del gobierno al igual que el gobierno puede aprender de las empresas; y ambas tienen mucho que aprender de las organizaciones cooperativas y no propietarias. Las personas del sector público hacen frente a sus propios problemas: objetivos contradictorios, múltiples partes interesadas y una intensa presión política, por ejemplo. Sin embargo, sus problemas son cada vez más comunes en el sector privado. Muchos de los gerentes más inteligentes, articulados y eficaces que he conocido trabajan para el gobierno. Desafortunadamente, no son muy agresivos al dar a conocer sus ideas. Los empresarios se benefician mucho cuando los escuchan.

Las cooperativas tienen formas sofisticadas de tratar con grupos dispersos, así como con tipos especiales de clientes. Y luego está la organización no propietaria, en la que encontramos la plena realización por parte de Occidente del modelo normativo, sobre el que tenemos mucho que aprender. Podemos beneficiarnos enormemente de las experiencias de ambos, tan pronto como superemos nuestros estrechos prejuicios.

  • Necesitamos un gobierno orgulloso, no castrado. Los ataques contra el gobierno son ataques contra el tejido de la sociedad. Tenemos necesidades individuales, sin duda, pero una sociedad que les permita socavar las necesidades colectivas pronto se destruirá a sí misma. Todos valoramos los bienes privados, pero carecen de valor sin bienes públicos, como políticas policiales y económicas, para protegerlos.

En la actualidad, hacer numerosos nombramientos políticos se considera una parte natural del proceso político estadounidense. (Este no fue siempre el caso: estos nombramientos son proporcionalmente tres veces más comunes hoy que en la década de 1930).1 Cada nueva administración simplemente reemplaza las capas superiores de las jerarquías departamentales. Creo que es hora de que esto se reconozca exactamente por lo que es: corrupción política; no técnicamente ilegal, pero sí corrompe un servicio público dedicado y experimentado. También se deriva de la creencia errónea de que quienes han gestionado algo pueden manejar cualquier cosa (aunque muchos nombrados políticos solo han dirigido a unos pocos abogados o asistentes de investigación).

Si los nombramientos políticos son tan maravillosos, ¿por qué no se usan en el ejército? Imaginen a un presidente estadounidense reemplazando a todos los generales de una y dos estrellas y a la mayoría de los generales de tres estrellas del ejército por nombrados políticos. Habría indignación. «No se puede dirigir el ejército de esta manera», insistía la gente. «Tienes que tener personas dedicadas y experimentadas». Bueno, ¿por qué es diferente para los departamentos de comercio, educación o estado? Otros países han encontrado formas de lograr el control político sin recurrir a la administración política.

  • Sobre todo, necesitamos un equilibrio entre los distintos sectores de la sociedad. Esto se aplica a las actitudes no menos que a las instituciones. Los valores del sector privado están ahora en toda la sociedad. Pero el gobierno y otros sectores deben tener cuidado con lo que les quitan a las empresas. Los negocios probablemente nunca han sido más influyentes de lo que son ahora. En Estados Unidos, a través de comités de acción política y actividades de cabildeo, los intereses institucionales (no solo los intereses empresariales) ejercen una enorme presión sobre el sistema político, reduciendo la influencia de los individuos. El sistema está fuera de control. Mi argumento aquí no es en contra de las empresas como empresa; más bien, es a favor del equilibrio en la sociedad. Necesitamos un equilibrio entre nuestros cuatro sectores y necesitamos equilibrar nuestras preocupaciones públicas como individuos con las demandas privadas de las instituciones.

En la actualidad, el estado de ánimo imperante apoya la privatización de los servicios públicos. Algo de esa forma de pensar probablemente sea útil. Pero gran parte de ello también es una tontería. Y si somos tan propensos a escrutar lo que no pertenece al gobierno, ¿no deberíamos ser igualmente diligentes al considerar lo que no pertenece a los negocios? Tomemos los periódicos, por ejemplo. ¿Puede cualquier sociedad democrática permitirse tener todos los periódicos del sector privado, especialmente cuando están concentrados en unas pocas manos que pueden ejercer una gran influencia política si así lo desea? Se pueden encontrar otros modelos de propiedad, de hecho en algunos de los periódicos más prestigiosos del mundo, por ejemplo, la no propiedad de El guardián en Inglaterra y la propiedad cooperativa múltiple (periodistas y lectores, junto con algunas instituciones) de Le Monde en Francia. No olvidemos que el objetivo de la democracia es un pueblo libre, no instituciones libres. En resumen, haríamos bien en examinar detenidamente el equilibrio de nuestras sociedades ahora, antes de que el capitalismo realmente triunfe.

1. Donald J. Saboya, Thatcher, Reagan, Mulroney: en busca de una nueva burocracia (Pittsburgh: Prensa de la Universidad de Pittsburgh, 1994).


Escrito por
Henry Mintzberg



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