Cómo la «seguridad nacional» perjudica la competitividad nacional

La economía mundial ha entrado en una nueva era de la competencia industrial. Cada nación industrial avanzada importante, y un número creciente de los desarrollados, todos compiten en las mismas tecnologías cruciales. Un "plan de tecnologías críticas" de 1989 publicado por el Departamento de Defensa identificó 22 tecnologías esenciales para la seguridad militar futura, pero las tecnologías también son indicadores de [...]

Cómo la «seguridad nacional» perjudica la competitividad nacional

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La economía mundial ha entrado en una nueva era de competencia industrial. Todas las principales naciones industriales avanzadas, y un número creciente de países en desarrollo, compiten en las mismas tecnologías cruciales. Un «Plan de Tecnologías Críticas» de 1989 publicado por el Departamento de Defensa identificó 22 tecnologías esenciales para la futura seguridad militar, pero las tecnologías también son indicadores de fortaleza comercial. En la lista: circuitos microelectrónicos y su fabricación, arseniuro de galio y otros compuestos semiconductores, software, arquitecturas informáticas paralelas, inteligencia artificial y robótica, simulación y modelado por computadora, óptica integrada y fibra óptica.

Sin embargo, en la competencia cada vez más dura por los mercados que crean estas tecnologías, Estados Unidos se encuentra en una desventaja fundamental. No crece por la debilidad inherente de las empresas estadounidenses. En muchos campos, las tecnologías estadounidenses se encuentran entre las mejores del mundo; sus trabajadores son los más productivos. Más bien, esta desventaja es el producto de la concepción cada vez más obsoleta de la nación del papel de Estados Unidos en el mundo.

Desde la Segunda Guerra Mundial, dos características han definido este papel geopolítico. En primer lugar, Estados Unidos ha sido el líder político y militar de las naciones no comunistas. Y en segundo lugar, ha patrocinado y garantizado el sistema de comercio de libre mercado. De este doble papel ha surgido una serie de políticas internamente contradictorias que ahora obstaculiza la competitividad de las empresas estadounidenses.

Como guardián de la llama del laissez-faire, Estados Unidos se ha negado sistemáticamente a aplicar una política tecnológica civil explícita. Sin embargo, para garantizar la superioridad militar estadounidense, el Pentágono ha generado un vasto sistema de desarrollo tecnológico dirigido por la defensa. Si bien los funcionarios de una parte del Pentágono han financiado tecnologías y productos considerados esenciales para la «base industrial de defensa» del país, otros funcionarios del Pentágono, citando las necesidades de la «seguridad nacional», han restringido la capacidad de las empresas estadounidenses de explotar esas tecnologías y productos y tomar ventaja comercial de ellos. Por último, el compromiso de los Estados Unidos con el libre comercio significa que duda en utilizar la política comercial para beneficiar a la industria estadounidense. Pero el deseo de Estados Unidos de cimentar y mantener la alianza militar occidental significa que mira hacia otro lado cuando sus aliados utilizan su política comercial para beneficiar a sus propios productores.

No hay mejor ejemplo de estas contradicciones que el sistema estadounidense de controles de exportación de seguridad nacional. Desde 1949, el gobierno de los Estados Unidos ha mantenido un sistema de restricciones elaborado y poco apreciado, no solo sobre las armas sino sobre cualquier tecnología denominada de «doble uso» con potencial para aplicaciones tanto militares como comerciales. Este sistema de control de exportaciones se aplica actualmente a 40% de todas las exportaciones manufacturadas estadounidenses, así como datos técnicos, y cubre prácticamente toda la tecnología avanzada de EE. UU. Bajo el impacto de los acontecimientos cambiantes en Europa del Este, el sistema de control de las exportaciones se ha aflojado un poco en los últimos años, pero los procedimientos siguen siendo esencialmente los mismos.

Los costes de este sistema son enormes. Según una comisión de cinta azul de 1987 de la Academia Nacional de Ciencias, la pérdida de negocio resultante del sistema de control de exportaciones cuesta a las empresas estadounidenses$ 9.300 millones al año. Sin embargo, es casi seguro que el precio real de los controles de exportación es mucho más alto. Debido al sistema de control de exportaciones, Estados Unidos está perdiendo enormes oportunidades comerciales en Europa del Este y en el mundo en desarrollo.

Considere el ejemplo instructivo de Hardinge Bros., Inc., un fabricante de máquinas y herramienta con sede en Elmira, Nueva York. A mediados de la década de 1980, Hardinge comenzó a desarrollar una base de marketing en China, con el fuerte estímulo del gobierno estadounidense, que estaba ansioso por desarrollar lazos comerciales con esa nación. Hardinge incluso llegó a traer representantes de clientes de empresas chinas a los Estados Unidos para recibir capacitación. En 1988, los esfuerzos de Hardinge comenzaron a dar sus frutos cuando la empresa obtuvo un pedido de siete tornos industriales de la Xiang Xiu Washing Machine Company en Shanghái. Pero cuando Hardinge sometió el pedido al procedimiento de concesión de licencias de control de exportaciones, el Departamento de Defensa de los Estados Unidos bloqueó la venta alegando que las máquinas eran programables en métricas con una tolerancia ligeramente superior a los límites aceptables. Hardinge apeló la decisión, pero mientras tanto, la empresa china decidió hacer un pedido a un fabricante alemán. En enero de 1989, Hardinge tuvo una experiencia similar cuando un cliente brasileño desde hace mucho tiempo canceló un pedido y explicó: «El sistema estadounidense lleva demasiado tiempo: podemos comprar alemán». En ese momento, Hardinge tenía 23 solicitudes de licencias de exportación pendientes, la más antigua de las cuales había estado en examen durante casi un año.

El sistema estadounidense de control de las exportaciones se basa en tres presunciones tácitas que eran más o menos correctas en 1949 pero que fueron superadas hace mucho tiempo por los acontecimientos.

1. Estados Unidos es líder y, por lo tanto, controla la difusión de la tecnología más avanzada. Lejos de dominar las tecnologías avanzadas, Estados Unidos es ahora uno de los muchos jugadores. Prácticamente todas las tecnologías, con algunas excepciones esotéricas, están disponibles en fuentes europeas y japonesas, y cada vez más en Corea, Taiwán y otros países asiáticos.

2. Las exportaciones no importan mucho a la economía estadounidense, por lo que los costos comerciales del sistema son triviales. De hecho, las exportaciones son ahora inmensamente importantes para la competitividad de los Estados Unidos. Aunque las exportaciones estadounidenses, como fracción del PNB, siguen siendo relativamente bajas, entre 7% y 8%—los mercados son globales y la falta de penetración en los mercados de exportación genera vulnerabilidad en el mercado interior.

3. Las tecnologías de doble uso representan una categoría relativamente pequeña y fácilmente aislada. En la era electrónica, virtualmente todos las tecnologías avanzadas tienen doble uso. Las máquinas-herramienta controladas por ordenador, la tecnología de fabricación genérica más avanzada, son necesarias en la fabricación de todo, desde latas de refrescos hasta misiles. Los sistemas de telecomunicaciones modernos que utilizan conmutación digital y fibras ópticas pueden dar servicio a faxes comerciales o comandos de lanzamiento nuclear. Las supercomputadoras pueden mejorar los centros nacionales de previsión meteorológica o el diseño avanzado de armas. Para la mentalidad de control de exportaciones, prácticamente todos los artículos tecnológicamente sofisticados tienen un potencial uso militar y, por lo tanto, deben restringirse.

La economía estadounidense ya no puede afrontar los costos económicos de tales presunciones. Negar, retrasar o gravar las exportaciones de alta tecnología de Estados Unidos con protocolos de seguridad elaborados no mantiene los productos fuera de la circulación. Simplemente niega el negocio a los productores estadounidenses.

Ante la creciente oposición al actual sistema de control de las exportaciones de la industria estadounidense, el Congreso y la Comunidad Europea, algunos controles de exportación se han liberalizado en los últimos dos años. Pero centrarse en aflojar los estándares es confundir los síntomas con la enfermedad. No es hora de que Estados Unidos se enfrente no solo a las implicaciones de normas particulares, sino también a las contradicciones e incoherencias de la mentalidad que ha perpetuado el sistema de control de las exportaciones frente al cambio económico y político global.

Con el fin de la Guerra Fría y la difusión de la destreza técnica entre los aparentes aliados de Estados Unidos, la seguridad nacional tiene un significado más complejo y Estados Unidos tiene que aceptar el papel contradictorio que desempeña el Pentágono en la economía comercial. En un mundo político y económico cambiante, las políticas tradicionales ya no son sostenible. No proporcionan seguridad militar ni económica. De hecho, pueden socavar a ambos.

Cómo funciona el sistema de control de exportaciones

Cuando una empresa estadounidense desea exportar un producto, primero debe determinar si el producto está sujeto o no a controles de exportación y, a continuación, qué organismo gubernamental administra los controles en cuestión. El sistema de control de exportaciones es un laberinto burocrático que atraviesa 11 agencias gubernamentales diferentes. El Departamento de Comercio tiene jurisdicción sobre las tecnologías de doble uso. El Departamento de Estado regula los envíos de armas. El Departamento de Energía y el Organismo de Control de Armas y Desarme son responsables de la no proliferación de materiales nucleares. La Agencia de Seguridad Nacional restringe la difusión de la tecnología de encriptación. El Departamento de Defensa se encarga de las tecnologías militares. Y la Administración de Seguridad Tecnológica de Defensa del Pentágono tiene autoridad para insertarse en el proceso de toma de decisiones de otras agencias gubernamentales e incluso vetar los envíos a destinos controlados por motivos de seguridad nacional. (Por el contrario, los controles de exportación de Japón son administrados por una agencia, MITI, que tiene una vigésima parte de la mano de obra y requiere una vigésima parte de las licencias de su homóloga burocracia estadounidense).

La mayoría de los productos sujetos a control de exportación pertenecen a la categoría de doble uso. La actual lista estadounidense de productos de doble uso (actualmente en revisión) tiene 128 páginas e incluye categorías de productos tan amplias como maquinaria metalúrgica, equipo químico y petrolero, equipo eléctrico y de generación de energía, equipo de transporte, electrónica y equipo de precisión. Las exportaciones de «datos técnicos» también están sujetas a licencias en virtud de un conjunto similar de reglamentos, al igual que los envíos de piezas de repuesto e incluso las reparaciones.

Desde 1985, el Departamento de Comercio ha dividido los productos en tres categorías básicas. Para los productos menos sensibles, los exportadores pueden obtener una licencia general «G-COM», que cubre varios envíos. Los artículos más delicados, que incluyen la mayoría de los productos de alta tecnología, requieren licencias individuales. Anualmente se procesan aproximadamente 200.000 solicitudes de «licencias validadas individuales» (IVL). Y las tecnologías más sensibles también requieren controles de uso final elaborados, en algunos casos, incluida la supervisión in situ de la tecnología utilizada por el cliente extranjero.

Desde 1949, cuando se estableció la OTAN, Estados Unidos ha inducido a sus aliados a unirse al Comité Coordinador de Controles Multilaterales de Exportaciones, conocido generalmente como CoCom. En teoría, el CoCom asegura que los sistemas de control de exportaciones de los aliados occidentales sean más o menos similares: la idea es eliminar las lagunas en la barrera protectora en torno a las tecnologías sensibles. Sin embargo, en la práctica, otros países del CoCom tienen una amplia discreción para aplicar sus propios sistemas con una mano mucho más ligera. Como sugieren los ejemplos de Hardinge, Alemania ha permitido durante mucho tiempo que sus empresas de alta tecnología exporten a países del tercer mundo, a Europa oriental e incluso a los países pretecnológicos, glasnost URSS.

Como si eso no fuera suficientemente malo, Estados Unidos también mantiene a sus empresas con estándares aún más altos que los formulados por el CoCom. Requiere que los exportadores estadounidenses obtengan certificaciones de sus clientes sobre el uso final del producto y, en algunos casos, elaboren sistemas de seguridad para restringir y supervisar el acceso al producto. Y único entre los miembros del CoCom, los Estados Unidos también exigen licencias para la reexportación de productos fabricados en Estados Unidos o por filiales estadounidenses de empresas extranjeras o con tecnología de origen estadounidense. A menudo, un producto extranjero que contiene un microprocesador de fabricación estadounidense, por ejemplo, está sujeto a las leyes estadounidenses de control de exportaciones y se le niega la licencia para ser enviado a un país del Pacto de Varsovia o a un país no alineado fuera del CoCom. En otras palabras, un comprador de un producto estadounidense de alta tecnología no puede usarlo libremente sin la aprobación del gobierno estadounidense, y Estados Unidos afirma que sus leyes de control de exportaciones tienen un alcance extraterritorial.

Este elaborado sistema de control de las exportaciones dificulta la competitividad de los Estados Unidos de diversas maneras. En primer lugar, la complejidad del sistema desalienta las exportaciones de empresas demasiado pequeñas como para permitirse abogados de Washington que se especializan en cuestiones de control de exportaciones. Y si bien las denegaciones reales son relativamente raras: de las 200.000 solicitudes de IVL cada año, solo 1% a 2% en realidad se niegan: los retrasos de entre 30 y 100 días causados por el proceso de concesión de licencias suelen ser suficientes para que una empresa pierda una venta. Es más, la mayoría de las negaciones y retrasos ocurren precisamente en las fronteras de la tecnología y la competitividad, lo que desalienta la venta comercial de tecnologías y productos fabricados en Estados Unidos que podrían competir vigorosamente en los mercados mundiales.

A veces se niega una licencia solo para que se le conceda eventualmente en apelación, pero para entonces ya es demasiado tarde. «He perdido cientos de millones de dólares en ventas de exportación debido a los retrasos en la concesión de licencias», dijo Clifford Holdridge, ex gerente de ventas y marketing internacionales de Hardinge, «pero nunca he perdido una apelación de licencia».

En algunos casos, se niega la explotación comercial de categorías enteras de nuevas tecnologías, ya sea porque su desarrollo fue asistido por empresas que tenían contratos con el Pentágono o porque se las considera demasiado sensibles a la exportación. Tomemos el ejemplo de las tecnologías de «encriptación» para la codificación de mensajes electrónicos. La Agencia de Seguridad Nacional (NSA) opera bajo la premisa de que debe poder escuchar las comunicaciones extranjeras, mientras que las comunicaciones secretas del gobierno estadounidense deben ser seguras y a prueba de tontos. Por lo tanto, la agencia tiene un acuerdo tácito con las compañías de electrónica estadounidenses de que la industria no producirá ninguna tecnología de codificación que la NSA no pueda romper en caso de emergencia. El problema es que el cifrado ahora incluye gran parte de las telecomunicaciones avanzadas, lo que descalifica a los productos de vanguardia de este sector del comercio internacional.

Hay innumerables otras capturas. Por ejemplo, a las empresas estadounidenses a veces se les niega el derecho a solicitar patentes en el extranjero porque el Pentágono o la NSA no quieren que las oficinas de patentes de las potencias amigas vean las especificaciones. Sin embargo, los productos comparables fabricados en el extranjero son exportables, sin restricciones de licencia igualmente estrictas; en consecuencia, a la tecnología Made in USA se le niega la protección de patentes en el extranjero, lo que deja a las empresas extranjeras competidoras en libertad para adquirir tecnologías y procesos que las empresas estadounidenses deberían tener derechos de propiedad.

Aún más considerables son las pérdidas para las empresas estadounidenses en el comercio normal entre las principales naciones capitalistas. A medida que se dispone de fuentes alternativas de suministro japonesas o europeas, muchos clientes extranjeros simplemente rechazan a los proveedores estadounidenses porque no quieren la burocracia que conlleva realizar una compra estadounidense. En efecto, los fuertes controles de exportación hacen que las empresas estadounidenses sean menos fiables como proveedores.

De hecho, muchas empresas de Europa Occidental han hecho un gran esfuerzo para «desamericanizar» productos que alguna vez utilizaban tecnología con licencia estadounidense o componentes estadounidenses. El presidente de Philips ha declarado públicamente que su empresa buscaría reemplazar componentes estadounidenses siempre que sea posible para que los productos Philips no estén sujetos a controles extraterritoriales de exportación estadounidenses. Y un alto ejecutivo de otra empresa europea de alta tecnología indicó que su empresa decidió recientemente dejar de usar los semiconductores que había comprado durante mucho tiempo a un proveedor estadounidense: «Los conocíamos, teníamos una relación de larga data y hubiéramos preferido seguir haciendo negocios con ellos. Pero los controles a la exportación causaron más problemas de lo que valía la pena».

Pero tal vez la ironía final del sistema de control de las exportaciones es que no solo pone en desventaja a las empresas estadounidenses en la competencia internacional, sino que también genera mucha mala voluntad entre los aliados estadounidenses, lo que socava los objetivos de la política exterior estadounidense. Cuando una nación aliada tiene una ventaja competitiva como la de Alemania en máquinas herramienta, el efecto de las regulaciones del CoCom es obstaculizar su explotación. Las generaciones más antiguas de máquinas herramienta pueden comercializarse bajo las restricciones de licencia más generales y menos onerosas, ya que se consideran menos importantes desde el punto de vista militar. Estas incluyen algunas categorías de productos en las que los fabricantes estadounidenses siguen siendo competitivos. Pero los productos más avanzados, a los que lidera Alemania, tienen las restricciones más estrictas.

Por lo tanto, el sistema de control de las exportaciones genera costos económicos y políticos cada vez más intratables. La peor debacle producida por este conjunto de prioridades fue el asunto del gasoducto soviético de 1982 y 1983, en el que el presidente Reagan intentó unilateralmente impedir que las naciones de Europa Occidental negociaran un acuerdo multimillonario para comprar gas natural soviético. El acuerdo exigía que las empresas de Europa Occidental proporcionaran tecnología y equipo de capital para explotar los yacimientos de gas soviéticos. A cambio, iban a obtener un contrato de suministro a largo plazo equivalente a unos 6% de sus necesidades energéticas. La administración Reagan trató de bloquear cualquier uso de productos o tecnología estadounidenses. En última instancia, Europa Occidental se negó a ceder y el acuerdo siguió adelante de todos modos, lo que le costó a las grandes empresas estadounidenses una ventaja competitiva en equipos de perforación y tuberías sobre$ 1 billón en pedidos.

Cómo el control de las exportaciones obstaculiza la competitividad de Estados Unidos

Para comprender el daño a largo plazo del actual sistema de control de las exportaciones en la industria estadounidense, considere tres sectores industriales cruciales que tienen varias cosas en común: computadoras, máquinas herramienta y telecomunicaciones. Cada una es una tecnología con aplicaciones comerciales y militares. Cada uno de ellos es un sector en el que los mercados globales están creciendo. Cada una de ellas es un área en la que los productores estadounidenses comenzaron con una enorme ventaja tecnológica, en algunos aspectos, gracias a los efectos indirectos de las fuerzas armadas. Y en cada zona, ese plomo se está erosionando rápidamente, en parte debido a los controles de exportación.

Computadoras. Las computadoras tienen un número casi infinito de usos, solo uno de los cuales es diseñar y simular el uso de armas. Por esta razón, el gobierno de los Estados Unidos considera que el equipo es un producto de doble uso altamente sensible. Sin embargo, la ansiedad del gobierno estadounidense es mayor cuando se trata de máquinas de alta gama o supercomputadoras. (El término «supercomputadora» se acuñó a finales de la década de 1970 para describir máquinas con una nueva arquitectura de «procesamiento vectorial» que permitía un aumento cuántico de la capacidad computacional).

La tecnología de supercomputadoras estadounidense fue subvencionada en gran medida por el ejército estadounidense, en gran parte para satisfacer las necesidades de los propios laboratorios de diseño de armas del gobierno. Control Data Corporation (fabricante del primer superordenador rudimentario en la década de 1960) y Cray Research, Inc., uno de los principales fabricantes de supercomputadoras estadounidenses, deben su existencia en gran parte a la necesidad del gobierno de contar con computadoras ultrasófisticas para diseñar ojivas nucleares y sistemas de misiles. Las limitaciones del tratado de prohibición de los ensayos nucleares hicieron que los diseñadores de armas dependieran de las computadoras para simular los efectos de las explosiones tridimensionales. Y la Iniciativa de Defensa Estratégica, con su dependencia del láser y otras armas de energía enfocada, requiere una potencia computacional aún mayor.

Ciertamente, las supercomputadoras contribuyen al diseño de armas nucleares avanzadas, pero no son absolutamente necesarias para fabricar tales armas. Después de todo, las matemáticas de la primera bomba atómica se elaboraron según una regla de cálculo. Además, las supercomputadoras, como todas las computadoras, también tienen innumerables aplicaciones civiles, desde la banca hasta la investigación biomédica, la cartografía meteorológica y el diseño de sistemas no militares complejos.

Así que, aunque las fuerzas armadas estadounidenses incubaron la industria y dependen de la supervivencia de empresas como Cray y Control Data, estas compañías no son en absoluto contratistas cautivos del gobierno. Tres cuartas partes de sus ventas se realizan a clientes no gubernamentales y están en medio de la competencia mundial. Cray, por ejemplo, es una empresa relativamente pequeña, con unos 5.000 empleados y unas ventas de aproximadamente$ 750 millones. Sus tres principales competidores japoneses son Hitachi (ventas,$ 50 mil millones), NEC (ventas,$ 32 mil millones) y Fujitsu (ventas,$ 18 mil millones), cada una de las 50 mayores corporaciones industriales del mundo.

Sin embargo, debido a los usos militares potenciales, la política estadounidense mantiene las exportaciones de supercomputadoras controladas de forma muy estricta. Antes de que se pueda exportar una supercomputadora, el gobierno exige no solo una licencia validada individual, sino también un plan elaborado para salvaguardar quién usa la máquina y para qué fines. El gobierno es especialmente cauteloso cuando las empresas proponen enviar supercomputadoras a países del Tercer Mundo que con frecuencia venden sus propios productos de alta tecnología a no miembros del COCOM o que no han firmado el tratado de no proliferación nuclear.

Sin embargo, esta política tiende a ser contraproducente. Por un lado, los estrictos controles gubernamentales sobre las supercomputadoras han llevado a otras naciones a diseñar las suyas propias. Israel, impedido de comprar una supercomputadora de fabricación estadounidense para su universidad técnica nacional, está desarrollando rápidamente su propia máquina. También lo son India y Brasil. Aunque la «sustitución de importaciones» como política comercial no está de moda entre los economistas de la administración Bush, los controles a las exportaciones tienen el efecto involuntario de alentarla.

Los controles actuales de los superordenadores tampoco están en contacto con los recientes desarrollos tecnológicos en este campo. Tradicionalmente, una supercomputadora se ha definido como una máquina que puede calcular 100 megaflops (para «millones de operaciones de coma flotante», un tipo de cálculo informático) por segundo. La administración Bush permitiría la venta relativamente gratuita de supercomputadoras de menos de 150 megaflops. Las salvaguardias habituales se aplicarían a las máquinas más potentes vendidas a países no pertenecientes al COCOM, así como a las máquinas de 300 megaflops o más vendidas a destinos del CoCom.

Sin embargo, las rápidas mejoras en la tecnología de supercomputación ya han dejado atrás estos niveles. Una supercomputadora Cray I, introducida en 1976, funciona a 160 megaflops, ligeramente por encima del nivel propuesto por la administración Bush unos 15 años después. Hoy en día existe una amplia variedad de máquinas ofrecidas por diferentes fabricantes que superan los 1.000 megaflops, algunas con precios inferiores al millón de dólares. Para 1993, se espera que Cray, Intel y el NEC de Japón tengan máquinas con capacidades superiores a los 10.000 megaflops.

Además, la distinción entre los superordenadores y los ordenadores ordinarios está colapsando rápidamente a medida que la tecnología vectorial prolifera. Según las regulaciones revisadas del CoCom anunciadas el pasado mes de junio, se descontrolarán los ordenadores mainframe de gama media, como VAX 800 de Digital o Cyber 910 de Control Data. Sin embargo, a medida que los mainframes incorporan capacidades de procesamiento vectorial, se redefinen como supercomputadoras y están sujetos una vez más a licencias individuales.

Esto no quiere decir que las ventas de supercomputadoras estadounidenses nunca se hagan. Cray ha vendido máquinas al Centro Meteorológico Nacional de la India, después de hacer arreglos elaborados para evitar el acceso no autorizado a la tecnología. Además, IBM ha vendido un mainframe 3090 con procesamiento vectorial a la petrolera estatal brasileña, Petrobras. Pero a medida que las supercomputadoras japonesas se vuelven cada vez más competitivas, el argumento de marketing de las empresas japonesas es invariablemente que el cliente se encontrará con mucha menos burocracia al comprar japoneses. Japón y Estados Unidos han firmado un acuerdo secreto (cuya existencia es información clasificada) que los compromete a regímenes de control idénticos en las supercomputadoras. Pero, como siempre, las reglas están sujetas a interpretación nacional. Este obstáculo a las ventas estadounidenses de supercomputadoras es particularmente desafortunado, ya que las máquinas fabricadas en Estados Unidos siguen ofreciendo más potencia informática a un costo menor que sus rivales japoneses. Sin embargo, a medida que aumenta la potencia informática, muchos clientes comprarán una máquina japonesa un poco menos deseable para evitar dolores de cabeza en el control de las exportaciones.

Intel Corporation ha propuesto que el Departamento de Comercio cambie su definición de supercomputadora para reflejar tecnologías de vanguardia en rápida evolución. Según este plan, las exportaciones de supercomputadoras no estarían reguladas dentro del CoCom, salvo que las ventas tendrían que notificarse a efectos de seguimiento. Fuera del CoCom, un superordenador se definiría como cualquier máquina cuya velocidad de computación superara los 25% de la velocidad del ordenador más rápido actualmente en servicio comercial. Hoy serían unos 500 megaflops.

Esto parece tener mucho sentido. Preservaría el control estadounidense sobre las máquinas de más alto nivel a medida que evolucionaban y permitiría las ventas comerciales de todas las demás. Desafortunadamente, el Pentágono y el Departamento de Energía siguen creyendo que la proliferación de computadoras que superan un punto de referencia establecido hace casi dos décadas perjudica la seguridad nacional. Eso no impide que se vendan computadoras rápidas. Solo niega el negocio a las empresas estadounidenses.

Máquinas herramientas. A primera vista, una máquina herramienta puede no parecer un producto de alta tecnología. Sin embargo, en las últimas dos décadas, la industria tradicional de máquinas herramienta de tornos industriales, punzones y taladradoras se ha transformado mediante controles informáticos. Las máquinas herramienta programables se pueden utilizar para una gama casi infinita de propósitos comerciales. Y como también se pueden usar para fabricar armas, están sujetas a controles de exportación de seguridad nacional.

A diferencia de la industria informática, los fabricantes de máquinas-herramienta estadounidenses se han visto gravemente perjudicados por las importaciones en los últimos años, especialmente en la gama alta del mercado. Al mismo tiempo, hay muchos nichos para máquinas herramienta avanzadas en los que Estados Unidos es líder mundial y podría recuperar los mercados de exportación. Pero, por supuesto, es precisamente este extremo de la línea de productos de la industria lo que suscita preocupaciones de seguridad nacional en el Pentágono.

La industria de las máquinas herramienta es un ejemplo clásico de cómo los burócratas gubernamentales malinterpretan la dinámica de una tecnología en evolución. Las especificaciones de CoCom se basan en las tolerancias de mecanizado y en el número de ejes que pueden girarse de forma independiente (lo que rige la sofisticación de la forma que puede producir la máquina). En 1974, el Departamento de Defensa estipuló que cualquier herramienta capaz de producir piezas dentro de más o menos diez micrones (una micra equivale a una millonésima parte de un metro) requeriría licencias validadas individuales. El estándar de diez micrones se basó en la estimación del departamento sobre el estado aproximado de la tecnología soviética en ese momento.

A pesar de la revolución informática en las máquinas herramienta, el estándar de diez micras no cambió durante los próximos 16 años. Mientras tanto, las tolerancias tan bajas como cinco micras pasaron de ser de vanguardia a estar disponibles en el mercado. Los productores de máquinas-herramienta ni siquiera construir herramientas con tolerancias tan crudas de hasta diez micrones.

El pasado mes de junio, Estados Unidos finalmente acordó un conjunto mucho más fino de tolerancias para las licencias de distribución general. Los productos se descontrolarán hasta el nivel de uno a tres micrones, según el tipo de máquina herramienta y el número de ejes. Si bien este ajuste puede parecer un progreso, plantea preguntas fundamentales sobre el sistema de licencias: ¿cuánto tiempo pasará antes de que esta nueva norma se vuelva obsoleta? ¿Pueden los burócratas mantenerse al día con el ritmo del cambio tecnológico en el mercado?

El estándar de diez micrones tampoco impidió que la Unión Soviética obtuviera máquinas-herramienta más sofisticadas. Dado que algunas de las naciones aliadas a los Estados Unidos administran sus propios controles de exportación con una mano más ligera, el sistema se limita a garantizar que los productores japoneses y alemanes, en lugar de los estadounidenses, obtengan el negocio soviético. La Unión Soviética es el tercer mayor importador mundial de máquinas herramienta, comprando más de$ Un valor de mil millones en 1988. Alemania Occidental suministrado$ Productos por valor de 568 millones, y Japón,$ 122 millones, mientras que los productores estadounidenses hicieron ventas por un total de apenas$ 1,3 millones. De hecho, las máquinas herramienta fabricadas por los soviéticos se han mostrado en ferias comerciales de Chicago; estas herramientas, si las fabrican fabricantes de herramientas estadounidenses, no podrían exportarse a la Unión Soviética.

Al final, mantener y hacer cumplir el sistema de control de exportaciones significa que los burócratas que saben poco de tecnología y menos aún de negocios se inyectan en las decisiones comerciales de las empresas estadounidenses. Por ejemplo, Moore Special Tool Company de Bridgeport, Connecticut, un pequeño fabricante dinámico que invierte fuertemente en I+D global y cuyas exportaciones representan el 40%% de ventas, el Pentágono le negó una licencia para enviar maquinaria para fabricar latas de refrescos a Hungría. Según funcionarios del Departamento de Defensa, el uso final declarado de la máquina no requería el nivel de tecnología que proporcionaba el equipo.

Telecomunicaciones. Uno de los sectores más prometedores para las empresas estadounidenses en competencia internacional es el de las telecomunicaciones. Las naciones occidentales y del tercer mundo están privatizando sus monopolios telefónicos estatales. Las naciones anteriormente comunistas buscan capital occidental para ayudar a modernizar sus anticuados sistemas telefónicos, que están unos 50 años por detrás de los de Occidente. Y, a diferencia de las computadoras o incluso las máquinas herramienta, los grandes sistemas de telecomunicaciones no son un sector en el que los clientes tengan la libertad de cambiar de proveedor casualmente. Quien obtenga el contrato para volver a cablear el sistema telefónico de Hungría o Polonia es probable que haga negocios allí durante mucho tiempo. En efecto, hay una oportunidad única.

Las empresas de telecomunicaciones estadounidenses están bien posicionadas para competir en el emergente mercado global de telecomunicaciones. Tienen una sólida posición competitiva en la parte de la industria que requiere mucho capital: conmutación, redes y cableado. AT&T, así como varias de las antiguas empresas operativas del sistema Bell, han comenzado a explorar joint venture en Europa del Este y en la URSS. Las democracias emergentes de Europa del Este están muy ansiosas por atraer proveedores estadounidenses. Los sistemas telefónicos estadounidenses gozan de una excelente reputación en Europa del Este, y los gobiernos de Europa del Este están ansiosos por comprar estadounidenses para compensar el emergente dominio comercial de Alemania.

Sin embargo, es aquí donde se pellizca el control de las exportaciones. En pocas palabras, el gobierno estadounidense se resiste a la idea de que las naciones que no pertenecen al COCOM deberían tener sistemas telefónicos de última generación. Esta resistencia se reduce a una preocupación: la escucha electrónica. La NSA opera bajo la premisa de que debe tener la capacidad tecnológica tanto para interceptar cualquier comunicación electrónica en el mundo como para defender las comunicaciones del gobierno estadounidense de la interceptación por parte de potencias extranjeras.

Mientras la Guerra Fría estuviera caliente, puede haber habido buenas razones para que el gobierno de Estados Unidos mantuviera la tecnología de telecomunicaciones del bloque oriental lo más primitiva posible. Pero incluso en la reunión del CoCom del pasado mes de junio, en la que Estados Unidos cumplió con las demandas aliadas de liberalización al menos a mitad de camino en computadoras y máquinas herramienta, hubo mucho menos compromiso estadounidense en materia de telecomunicaciones. Ante la insistencia de la NSA y del Departamento de Defensa, los representantes estadounidenses se mantuvieron firmes en cuanto a los parámetros técnicos que limitan el acceso de Europa del Este a la tecnología occidental muy por debajo de lo más avanzado, especialmente en fibra óptica, conmutación digital y software relacionado. Las exportaciones a la URSS están reguladas a un nivel tecnológico aún más bajo.

Quizás la negación de mayor alcance hasta la fecha fue el veto el pasado mes de junio de una propuesta de empresa conjunta en la que participaba US West en la instalación de una línea de fibra óptica transiberiana de larga distancia en la Unión Soviética. Una compañía británica, Cable & Wireless, también había estado interesada en el acuerdo, y la decisión final de retener la participación estadounidense y británica la tomaron el pasado mes de junio el Presidente Bush y el Primer Ministro Thatcher personalmente, un día después de que el presidente soviético Gorbachov abandonara Estados Unidos de su gira de buena voluntad. Según fuentes muy bien ubicadas, la NSA quiere retrasar la capacidad de fibra óptica soviética. Los cables de fibra óptica se instalan bajo tierra y son más difíciles de utilizar que las comunicaciones por microondas, que son la base actual de gran parte del tráfico telefónico mundial. Al momento de escribir este artículo, los coreanos, que tienen una capacidad creciente en materia de fibra óptica, han comenzado las negociaciones con los soviéticos.

Si bien la tecnología estadounidense es muy valorada en Europa del Este y la URSS, la fiabilidad del suministro es tan importante para estos nuevos clientes como la calidad técnica y el precio. Dado que se trata de una inversión única en una generación, no es probable que los europeos del Este se sientan satisfechos con la tecnología de los años 70 cuando la tecnología de la década de 1990 esté disponible en otros países.

Hasta el momento, Hungría ha firmado acuerdos con Alcatel (francés), SEL (alemán) y Northern Telecom Limited (Canadá) para proporcionar varios aspectos de su nueva red. Una empresa estadounidense, US West, ha establecido una empresa conjunta con L.M. Ericsson de Suecia para prestar servicio de radio celular en Hungría. Sin embargo, debido a las restricciones del gobierno estadounidense, EE.UU. Oeste no puede expandirse más allá de una sola célula citada en Budapest. Dado que Suecia no es miembro del CoCom, Ericsson tiene mucha más latitud. Por ejemplo, puede formar a los húngaros en el uso de ciertas tecnologías que EE.UU. Oeste no puede.

En Checoslovaquia, donde Siemens instaló el sistema telefónico en la década de 1930, el gobierno está negociando con varios proveedores no estadounidenses (incluidos Siemens, Alcatel, Northern Telecom Limited y Ericsson) para obtener tecnología de fabricación para la producción local con el fin de modernizar su sistema telefónico. EE.UU. Oeste y Bell Atlantic han logrado formar una empresa con el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones de la República Checa, pero la prensa de Praga expresó su preocupación sobre si las empresas estadounidenses serían «proveedores confiables», dadas las limitaciones del control de las exportaciones.

¿Qué hay de malo en la liberalización a resentir

La reforma de la normativa del CoCom siempre ha sido difícil. Según las reglas del CoCom, liberalizar un estándar requiere unanimidad, lo que equivale a un veto estadounidense sobre todas las propuestas. Sin embargo, bajo el impacto de los acontecimientos en Europa del Este —y la creciente falta de voluntad de la industria estadounidense, del Congreso y de nuestros aliados del CoCom a someterse a la definición de seguridad nacional del Pentágono— se han logrado algunos progresos. Sin embargo, el verdadero problema —no el nivel preciso de los estándares, sino la mentalidad detrás de todo el sistema de control de las exportaciones— sigue siendo incuestionable hasta el momento.

Desde 1985, el CoCom ha realizado revisiones anuales de los productos de su lista prohibida, lo que ha dado a los países miembros la oportunidad de presionar por una liberalización más amplia de la que Estados Unidos ha estado dispuesto a aceptar. En 1987, después del asunto Toshiba (en el que la empresa japonesa fue sorprendida vendiendo a la Unión Soviética tecnología de máquina-herramienta altamente sensible utilizada para producir engranajes de hélices submarinas), los funcionarios de control de exportaciones comenzaron a hablar de la necesidad de «vallas más altas alrededor de menos productos».

En enero de 1988, los miembros del CoCom acordaron un sistema mediante el cual se avisarían mutuamente a los intentos de desvío de equipo militar restringido; en efecto, construirían «vallas más altas». Esto funcionó bien cuando Irak fue frustrado al intentar comprar piezas disfrazadas de equipo de perforación que resultaron ser barriles para un cañón de gran alcance y alta velocidad.

Sin embargo, los Estados Unidos han tardado un poco más en cumplir con la parte de «menos productos» del trato. A mediados de 1989, la administración Bush aceptó un tratamiento caso por caso de las exportaciones a la URSS—pero, por supuesto, esto deja intacto todo el sistema de concesión de licencias. A principios de 1990, los países del CoCom acordaron en principio una liberalización sustancial de los productos destinados a Europa del Este, pero mantuvieron barreras más altas para las exportaciones a la Unión Soviética en espera de una mayor liberalización.

Por último, en una importante reunión del CoCom celebrada en París el pasado mes de junio, Estados Unidos accedió a las demandas europeas de liberalizar los estándares para las computadoras y las máquinas herramienta exportadas a las democracias emergentes de Europa del Este. En esa reunión, los países del CoCom también acordaron crear una «Lista Básica» en la que se protegería rigurosamente un conjunto muy reducido de tecnologías verdaderamente sensibles. La lista de tecnologías específicas que deben protegerse se está preparando y se ratificará en una reunión prevista para principios de este año.

Si bien cualquier aflojamiento de los controles del CoCom debe acogerse con satisfacción, sería un error creer que tales cambios incrementales resolverán los problemas de las empresas estadounidenses obstaculizadas por los controles a las exportaciones. Después de todo, las reformas recientes no impiden que el gobierno estadounidense interprete el ejercicio de control de las exportaciones de manera más dura que otros gobiernos. Además, desde junio ha quedado claro que las concepciones anticuadas de seguridad nacional acumuladas durante medio siglo no desaparecerán de la noche a la mañana. A pesar de los aparentes cambios en la política estadounidense, los funcionarios del Pentágono conservan un poder inmenso para frustrar las liberalizaciones que sus superiores han acordado en principio.

La agencia del Pentágono a cargo de los controles de exportación, la Administración de Seguridad de la Tecnología de Defensa (DTSA), se resistió incluso al compromiso de la Lista Básica. Y cuando los miembros de un grupo interinstitucional gubernamental que trabajaban en los detalles del acuerdo trataron de recordarle a un alto funcionario de la DTSA que el plan había sido aprobado personalmente por el presidente Bush, su respuesta fue: «¡No habla en nombre de DTSA!»

Solo una semana después de la conferencia de París del pasado mes de junio, el Departamento de Defensa rechazó la solicitud de licencia de un consorcio estadounidense-germano-húngaro para importar máquinas herramienta de fabricación estadounidense para una fábrica de moldeo por inyección en Hungría, a pesar de que las herramientas tenían tolerancias muy dentro de los límites acordados en París. Los funcionarios del Pentágono argumentaron que los productos de consumo no necesitaban ese nivel de tecnología.

Los funcionarios del Pentágono también han sugerido que, a medida que se liberaliza la lista gubernamental de tecnologías básicas de doble uso, es posible que haya que trasladar más productos a la Lista de Municiones de los Estados Unidos, que está aún más controlada.

A pesar de las recientes mejoras, las contradicciones del sistema de control de las exportaciones siguen existiendo. Los burócratas siempre van a la zaga de las necesidades de las empresas, las regulaciones detrás de la tecnología, la política detrás de los mercados. Hasta que Estados Unidos vuelva a examinar los principios en los que se basa el sistema de control de las exportaciones, es poco posible realizar reformas serias.

La necesidad de una revisión ideológica

El desafío en los próximos años es reproducir los beneficios que existieron durante los 30 años del «siglo americano», pero en un contexto institucional radicalmente transformado. Esto significará hacer explícitos varios objetivos políticos implícitos, muchos de los cuales contradicen rotundamente la filosofía económica que ha guiado la política estadounidense durante 40 años y que el gobierno sigue tratando de exportar al mundo.

En primer lugar, si el Pentágono ya no es la fuente de una política tecnológica implícita y fiable, entonces los Estados Unidos deben hacer explícita esa política y civilizarla. Hasta el momento, la administración Bush se ha resistido enérgicamente, tanto por motivos fiscales como ideológicos, a cualquier cosa que parezca una política tecnológica civil. Sin embargo, solo cuando los objetivos tecnológicos nacionales se hacen explícitos, en lugar de disfrutarlos como efectos indirectos militares «accidentales» e ideológicamente encubiertos, se pueden debatir inteligentemente las opciones políticas.

En segundo lugar, la cuestión de la seguridad debe limitarse a la cuestión de cómo mantener los productos de utilidad militar fuera del alcance de las naciones terroristas sin desarmar la alta tecnología estadounidense. Eso requerirá un régimen multilateral con reglas más coherentes; en efecto, un CoCom más fuerte y menos dominado por los Estados Unidos. También implica un cambio en el eje de preocupación de Este-Oeste a Norte-Sur. Y el gobierno estadounidense debe dejar de imponer mayores restricciones unilaterales a la industria estadounidense. Esto significa no solo vallas más altas en torno a un menor número de productos, sino también vallas equivalentes en torno a todos los posibles exportadores.

En tercer lugar, la política estadounidense debe colocar todas las cuestiones comerciales estratégicas bajo un mismo techo. La administración del sistema de control de exportaciones está ahora dispersa entre varias agencias pero dominada por el ejército. La negociación comercial es responsabilidad del Representante Comercial de los Estados Unidos, mientras que la política de tecnología comercial, tal como es, corresponde al Departamento de Comercio, la Fundación Nacional de Ciencias, el Departamento de Energía y otras agencias con políticas industriales encubiertas. En última instancia, el gobierno tiene que asumir la responsabilidad de su papel inevitable en la tecnología y la política comercial. Al igual que en otros países, el mismo elenco de formuladores de políticas debe encargarse de sopesar qué tecnologías son importantes incubar, comercializar o restringir, y cómo estos objetivos necesariamente se intercambian entre sí.

Al final, la solución de la paradoja del control de las exportaciones requerirá algo más que una reorganización legislativa o burocrática. También requerirá una revisión ideológica. La política estadounidense tiene que reconocer que Estados Unidos necesita objetivos tecnológicos y políticas comerciales y militares, y que necesitamos una estrategia comercial cuyo propósito no sea llevar el laissez-faire a un mundo escéptico, sino construir un sistema equilibrado y sostenible que no perjudique a las empresas estadounidenses unilateralmente. Solo entonces las compensaciones necesarias serán conceptual y burocráticamente imaginables. Solo cuando el gobierno estadounidense replantee su papel en el mundo para tener en cuenta las cambiantes realidades económicas y políticas, las empresas estadounidenses podrán seguir adelante con el trabajo de competir en los mercados tecnológicos globales.


Escrito por
Robert Kuttner